努力实现“三保支出”无缺口——宁夏建立完善市县级基本财力保障机制纪实

　　地处宁夏最南端的隆德县，是我国“三西”地区国家级贫困县。2010年，全县地方一般预算收入为3290万元，财政自给率仅有3%。依靠中央财政转移支付和自治区县级基本财力保障机制，全年财政支出达到11.86亿元，实现了全县范围内工资、地方津补贴的正常发放，县乡政府正常运转的公用经费也得到了较好保障。县财政局长杨光祖深有感触地说，国家和自治区财政转移支付资金规模的扩大，极大地缓解了全县财政运行中的突出矛盾，县级基本财力保障工作从结构和整体上都逐步走向良好运行轨道。

　　隆德财政运行状况是宁夏市县级财政的缩影。在中央财政的大力支持下，宁夏财政通过调整政府间税收分配、完善转移支付制度、强化财政资金监管、规范市县理财行为，县级基本财力得到较好保障，目前自治区所有市县基本实现了“三保支出”无缺口。

　　系列措施确保市县级基本财力无缺口

　　“宁夏市县级财政的基本特点是山川差距比较大，山区市县收入基础薄弱，财政自给率低，对上级财政的依赖程度比较高。”宁夏回族自治区财政厅厅长王和山说，对自治区财政来讲，建立一个相对完善的县级财力保障机制，使其通过规范的制度安排获得稳定的财力来源，保障其各方面的正常运转，逐步增强其自身发展能力，就显得尤为重要。

　　客观上讲，宁夏由于面积较小（全区面积6.64万平方公里）、人口较少（全区人口630多万），加上自治区成立时就实行了“省直管县”财政体制，建立县级基本财力保障机制有其优势。“近年来，我们始终注重加大对县级财政的财力性和专项转移支付力度，努力增强市县‘保工资、保运转、保民生’的能力，初步具备了加快推进基本公共服务均等化的有利条件。”王和山说，在这种情况下，通过建立和完善市县级基本财力保障机制，将提高市县基本财力保障能力的政策措施体系化、制度化，就可以进一步缩小市县间财力差异水平，促进市县民生保障工作上台阶、创亮点。

　　为了确保市县级基本财力无缺口，近年来宁夏财政采取了一系列措施：

　　——在全国率先实行“省直管县”财政体制。税收划分、资金测算、指标下达、库款调拨等都由自治区财政直接到县，减少了中间环节，提高了自治区补助资金的使用效益。

　　——从分税制体制上坚持财力向市县倾斜。分税制体制实行以来，自治区财政始终坚持“财力下沉”原则，在税收收入划分上将与市县收入增长密切相关、成长性好的税种全部或大部分留给市县。2010年，市县一般预算收入占到全区一般预算收入的75%。

　　——大幅度增加对市县的财力性转移支付。自治区财政对市县的财力性转移支付由2005年的25.2亿元增加到2010年的102亿元，年均增长32.3%，增长率比全区财力性转移支付总增长率高出5个百分点。

　　——持续加大对市县的专项转移支付力度。2010年，自治区下达市县专项转移支付142.1亿元，增长27.4%，占全区专项转移支付资金总量的97.4%。这些钱主要用于大力支持市县生态移民、山区大县城建设、现代农业示范基地基础设施建设等方面。

　　——建立完善均衡性与激励性相结合的财力性转移支付体系。在不断完善均衡性转移支付制度的基础上，按照建立县乡财政保障机制的要求，建立了激励性转移支付，形成了以均衡性转移支付为主体、激励性转移支付为补充、均衡性与激励性相结合的转移支付体系。其中，均衡性转移支付以增强市县可用财力为主要目标，激励性转移支付以建立激励机制、增强导向功能、确保任务落实、提升保障能力为主要目标。

　　——落实县乡财力保障机制各项政策措施。近年来实施的县乡财力保障机制可概括为“四奖两补”，即对市县加快财政收入增长、自治区本级增值税收入来源地市县、加大重点支出投入、产粮（油）大县给予分类奖励；对县乡政府增强基层政权运转保障能力、可用财力增长调节给予补助。2010年，自治区财政共安排县乡财力保障机制奖补资金6.1亿元。

　　——帮助市县化解部分公益性债务。自治区率先在全国化解经审计确认的7.38亿元乡镇债务，其中自治区补助市县4.8亿元；率先在全国化解义务教育“普九”债务9.01亿元，其中自治区补助6.6亿元。对其他一些公益性设施形成的欠账，都不同程度地给予资金补助，极大地缓解了县乡政府的债务压力。

　　——对市县津补贴和绩效工资给予大幅度补助。近年来，自治区财政对市县提高公务员津贴补助标准和实施事业单位绩效工资，按照山区90%、川区80%、银川市50%的比例给予补助，确保市县干部职工收入政策的全面兑现。

　　“通过实施市县基本财力保障机制，宁夏各市县的财力水平进一步提高，区域间的财力差异进一步缩小，市县财政保障基本公共服务的意识和能力均有了明显提升。”王和山高兴地说，自治区所有市县实现了工资、地方津补贴的正常发放，长期困扰基层政权的运转紧张局面得到初步改观，市县财政已实现了“保工资、保运转”向“保民生、促发展”的根本性转变。

　　县乡基本财力实现应保尽保

　　记者来到宁夏中卫市、固原市，在与两个地级市和原州区、隆德县的财政干部及乡镇领导座谈时，发现他们对“保工资、保运转”都充满信心，“保民生”也在有条不紊地进行。用他们的话说，现在再也不用发愁没钱发工资了，市县基本财力实现了应保尽保。

　　中卫市财政局局长韩文介绍说，随着财力状况的逐年改善，中卫财政的理财观念实现了“两个转变”：由“量力而行”向“尽力而为”转变，由“亦步亦趋”向“先行先试”转变。全市市直机关、全额事业单位、乡镇工作人员的工资，已实行统一工资政策和标准，全部由市财政统发。市县公用经费按照定额安排，乡镇公用经费都由市财政安排，村委会的办公经费也列入市财政支出范畴。涉及民生的城乡低保、医疗救助、养老保险等社会保障资金，除自治区负担大部分支出外，市财政足额安排配套资金，乡镇只负责申报、管理、服务等工作，不承担资金筹措任务。

　　结合“十一五”时期的财政运行状况，固原市财政局副局长魏志刚介绍了全市财力保障情况。“十一五”时期，中央和自治区支持固原发展的各类转移支付资金从2006年的20.8亿元增加到2010年的67.6亿元，增长2.3倍。这些补助资金的及时到位，对经济基础薄弱、财力十分困难的固原市来说，无疑是“雪中送炭”。全市财政支出规模不断扩大，从2006年的22亿元增加到2010年的78.7亿元，年均增长37.5%，基本保证了人员工资、正常运转以及义务教育、公共卫生、社会保障等重点支出的资金需求。

　　享受县级财政体制待遇的原州区，2010年地方一般预算收入为9594万元，依靠上级财政补助，当年全区财政支出达到14.46亿元，较好地实现了“保工资、保运转”，财政用于民生的支出力度也逐步加大。此外，还逐年增加了乡镇公用经费，乡镇行政人员由2006年的每人每年2885元增加到2010年的3500元。

　　隆德县的情况也大体如此。县财政根据财力状况逐年提高保障标准，除全部兑现国标工资外，津补贴水平由2007年的年人均11262元增加到2010年的18600元；乡镇及县直行政单位人均公用经费由2006年的2585元提高到今年的6000元；村组织的运转经费由2006年的人均3000元提高到今年的7500元。

　　从乡镇情况看，记者先后走访了中卫市迎水桥镇和隆德县沙塘镇。两个镇的领导反映说，由于实行了乡（镇）财县管，基本不用为“保工资、保运转”发愁，目前乡镇工作的重点是“保民生、促发展”。

　　魏志刚对记者说，上级财政补助资金除保障“三保支出”外，还有力支持了城市基础设施建设，进一步改善了固原市的投资环境，推动了全市地方财政收入的快速增长。2006年固原市一般预算收入为1.7亿元，2010年增长到5.3亿元，年净增加额在5000万元以上。

　　“在基本实现市县级‘三保支出’无缺口目标后，我们将重点放在了不断增强市县级保障和改善民生的财政能力方面。”谈到下一步工作，王和山说，今年8月宁夏以自治区政府的名义下发了《关于建立和完善市县级基本财力保障机制意见的通知》，进一步明确了市县级基本财力保障机制的政策目标、基本原则、主要内容和完善配套措施。今后自治区财政对市县的补助主要以测算的“三保”支出缺口为依据确定，使县乡财力保障机制更加体现均衡化的效果。同时，建立重点支出项目省级统筹和新增支出事项的统一保障机制。对新农合、新农保、城乡低保等重点支出，在中央财政补助的基础上，由自治区财政承担地方所需承担支出的绝大部分责任，切实减轻市县财政负担。

　　本报记者 夏祖军 通讯员 铁永强 王建东 常保阳