国内宽带发展遭遇体制之痛 改革呼唤《电信法》护航

　　■本报记者　符周顺

　　发改委对电信、联通涉嫌宽带垄断的调查被炒得沸沸扬扬，其中的曲折更是扑朔迷离，但是在这背后，有一点毋庸置疑，那就是通信业从体制到市场、竞争发展，都缺乏有效的法律规范。国内《电信法》从1980年提案至今历经31年依然难产。通信业具备特别的行业垄断机制和复杂的竞争体系，《反垄断法》对行政垄断的处理面临两难，而《电信法》又难产多年，这次反垄断调查牵扯出通信业宽带发展的诸多问题该如何梳理？本报记者采访了工信部专家委员会顾问、上海邮电经济研究会首席顾问高仰止。

　　通信业“多头监管”窘境依然

　　近一段时间，发改委对电信联通宽带反垄断调查闹得沸沸扬扬，事情未有定论，但是事件背后却引发了我们对电信监管的很多思考。

　　高仰止认为，尽管经历了四次改革重组，但是国内电信业“多头监管”的窘境依然存在。电信行业的主管单位是工信部，但是国有资产的保值增值则需要对国资委负责，发改委负责投资、产业和技术经营管制决策。这样的体制下，一旦监管部门发生分歧，对行业的影响可想而知。

　　通信业已经进行了四次改革重组，市场化程度已经很高，但是过去存在的监管、体制等方面的问题依然存在。高仰止认为，就拿此次“风波”来说，我们过去的改革重组实际上只是在形式上把一家变成几家，但是变来变去，都是在垄断机构上进行调整，并没有真正的从体制，从市场竞争等方面进行全方位的考量，后续还需要更多的跟进补充。

　　过去的改革重组有两种方式，一是增量改革。比如在宽带领域，允许国内的其他网络、民间投资，增加竞争者。但是因为通信行业本身的自然垄断特性，增量改革只会引发更多的问题。另一种则是存量改革，然而，美国AT&T早期的模式在中国并不适用。

　　从相关的法律法规方面看来，目前电信业的主要法律依据是“电信管理条例”而没有《电信法》，从这一点来说，电信业的监管体制是很薄弱的。在《电信法》难产多年的背景下，业内的专家学者也大多倾向于通信业需要成立一个统一的监管部门。

　　运营商宽带遭遇“成长烦恼”

　　宽带作为社会信息化的根基、行业发展的驱动力，同时也成为了电信运营商转型的龙头，宽带的发展需要更多人的关心和鼓励。然而，从目前国内市场对宽带的态度看来，盲目谩骂压过了理性分析，运营商本身也有心无力。

　　在业务市场方面，电信专家邬贺铨表示，美国5%的网民正在消耗全网50%的宽带资源，这其中90%是非法下载。中国的宽带也面临类似问题，20%的用户占用着80%的网络资源，影响了主体用户的使用体验。据工信部最新统计数据显示，截至今年10月底，国内基础电信企业互联网宽带接入用户总数达到1.53亿户。电信专家曾剑秋指出，目前我国运营商的50%以上的收入都是用于宽带投资，运营商的宽带压力可想而知。

　　从国外的发展经验看来，要规避这样的现象需要依靠国家政策。目前全球98个国家和地区正在采用或计划采用国家宽带战略，政府扮演着重要的角色：对基础设施建设的支持，适度开放电子卫生、电子教育和电子政务来推动宽带公共服务。虽然宽带作为我国战略性新兴产业的重要先导与支柱的地位被进一步强化，但是宽带政策还只有大思路，并没有详细的规划。要实现宽带的一个美好未来，政府扶持、宽带专项资金、普遍服务基金、投融资措施等国策支撑是必不可少的。

　　从运营商方面来讲，运营商需要构建一个可管、可控的智能网络，同时，需要探索精细化的流量经营，利用宽带创造出更多的价值。

　　宽带发展需要政策、法律护航

　　就国内宽带市场的发展而言，打破垄断，引入竞争，提升服务，降低价格，这是业内外人士对宽带市场的共识。不过，在现行的体制以及存在复杂竞争体系的背景下，如何实现这一目标上，应该说需要探讨不同的方案。

　　对于宽带的发展，电信专家韦乐平此前就提出，首先应在国家层面制定战略发展规划，有具体的目标，比如说发展多少用户，达到多少速率。第二是要有产业和税收的鼓励政策，要有实惠。第三是要消除监管的壁垒。显然，国内宽带的有效发展离不开国家的战略统筹规划，行业政策的鼓励以及有效的监管、规范。

　　目前在相关的法律法规方面，《电信法》酝酿了31年依然难产，“电信条例”是行业主要法律依据。但是“电信条例”显然已经不能够满足现在电信业的发展变化。高仰止认为，即便如此，在《电信法》出台无望的背景下，“电信条例”还是目前我们所能倚靠的法律武器。对于此次的反垄断风波，我们需要明确两点：《反垄断法》既不是反自然垄断也不是反行政垄断，而是针对市场垄断，反对的是垄断行为而不是垄断机构；保护竞争，不是保护竞争者。

　　高仰止认为，从法律法规监管规范方面来说，当下完善“电信条例”才是最实在的。我们希望能够定一些集中性的法规，通过行政立法来解决目前存在的一些体制、市场方面的问题。同时，加大执行监管力度也必不可少。因为有时候即便存在一些法规，但是执行的过程中依然会面临种种困境。