宁夏财政厅：宁夏财政强力支持旅游基础设施再上新台阶

　　宁夏财政厅李伟 杨彦聪

　　旅游业是发展潜力巨大的朝阳产业，对转变经济发展方式，实现经济社会可持续发展具有重大意义。在自治区党委、政府正确领导下，近年来，自治区财政紧紧围绕 “打造西部独具特色旅游目的地”目标要求，实施项目带动战略，集中支持六盘山旅游扶贫试验区依托资源优势加强旅游基础设施，加快开发建设步伐，力促全区旅游“三大板块”之一的固原市旅游产业扩规模、上水平、跨越式发展，并带动地方经济健康快速发展。

　　一、自治区财政支持六盘山旅游扶贫试验区发展及重点项目建设情况

　　六盘山旅游扶贫试验区资源禀赋独特，发展潜力巨大。自2008年以来，自治区财政持续加大力度，投入旅游发展专项资金近2亿元（占同期全区旅游发展专项资金三分之一强），集中财力支持六盘山国家森林公园、须弥山、火石寨、老龙潭、六盘山生态博物馆、萧关遗址文化园等重点景区基础设施建设。尤其是2011年，按照自治区政府统一部署，自治区财政重点支持六盘山旅游扶贫试验区项目建设，安排并拨付旅游发展资金1亿元，专项用于西吉火石寨景区和泾源老龙潭景区基础设施建设，占到当年全区旅游发展专项资金年初预算总额的66.7%。2008年—2011年间，自治区财政投资1000万元以上的重点项目有：

　　（一）须弥山旅游区基础设施建设项目。项目投资概算6782万元，截止2011年9月底，自治区财政已下达旅游发展专项资金5500万元。主要建设内容包括须弥山博物馆、游客服务中心、停车场、游步道及栈道、景区环境整治及绿化工程。该项目由固原市旅游局负责实施，2009年3月开工建设，2011年5月竣工验收，现已交付原州区政府投入运营，2011年接待旅游人次比上年翻了三番。

　　（二）六盘山旅游区基础设施建设项目。项目总投资3300万元，其中：中央预算内投资1800万元，自治区财政旅游发展专项资金1500万元。主要建设内容包括六盘山国家森林公园游客服务中心、景区道路、景区游步道及龙门服务区供排水工程。该项目由固原市旅游局负责实施，2010年8月开工建设，截止2011年9月底已完成投资2200万元，其中：森林公园游客服务中心（1950m2）完成工程量85%；森林公园大门停车场（9670 m2）完成工程量60%；森林公园供排水工程，二龙河、鬼门关、凉殿峡、野荷谷、白云寺等景区道路及游步道基本完成。所有项目预计2011年10月底完工。

　　（三）老龙潭景区基础设施建设项目。项目投资概算7277万元，截止2011年9月底，自治区财政已下达旅游发展专项资金5000万元。主要建设内容包括游客服务中心、龙文化展示宫、道路和停车场工程、给排水及环境综合整治、大门、码头、景观小品、旅游标识系统建设等。该项目由泾源县政府负责实施， 7月1日完成项目主要单体招投标，目前正在建设中。截止9月底完成投资1500万元，其中：龙文化展示宫（2000 m2）完成工程量60%，游客服务中心（850 m2）完成工程量75%；环境综合整治完成工程量50%。

　　（四）火石寨景区基础设施建设项目。项目投资概算7999万元，截止2011年9月底，自治区财政已下达旅游发展专项资金5000万元，主要建设内容包括地质博物馆、游客服务中心、道路和停车场工程、给排水及供电工程、环保设施、环境综合整治工程和大门、景观小品、游客集散广场、旅游标识系统建设等。该项目由西吉县负责实施，7月12日完成项目主要单体招投标，目前正在建设中。截止9月底完成投资1500万元，其中：地质博物馆（2843 m2）完成工程量30%；南门（618.8 m2）和北门（83.2 m2）完成工程量40%；景区道路、广场、停车场、景观小品等工程正在进行招标，预计年内80%以上项目可以开工建设。

　　在自治区财政“集中财力、项目带动”战略的持续大力支持下，六盘山旅游产业呈现出蓬勃发展的良好态势。“十一五”期间，固原市旅游人次和旅游社会收入持续保持20%的增长速度，高出同期全市GDP年均增速7.3个百分点以上；旅游业直接从业人员2000多人，带动间接从业人员5000多人。2010年全市接待国内外游客152万人次，实现旅游社会收入5.8亿元，占全市GDP的5.6%，占第三产业增加值的11.1%。旅游产业已经成为固原市新的经济增长极。

　　二、支持六盘山旅游产业发展过程中的经验和体会

　　（一）高度重视，始终把握旅游产业战略地位，形成共促旅游业加快发展的合力。

　　旅游业是自治区党委、政府确定的我区三大重点发展的优势产业之一。2008年以来，自治区财政设立旅游发展专项资金，资金规模从1亿元增加到2亿元，连续四年累计投入近6亿元专项用于全区旅游产业发展，是贯彻落实打造西部独具特色旅游目的地，促进旅游业跨越式发展战略部署的具体体现。自治区财政按照科学化、精细化管理思路，对旅游资金实行单项管理，每年提交自治区人民政府会议专题研究决定重点投资方向，对六盘山旅游扶贫试验区持续大力支持，为固原市旅游业作为产业长足发展创造了条件。同时，固原市委、政府也对旅游业发展给予高度重视，明确旅游支柱产业地位，充分调动各县（区）和相关部门积极性和主动性。自治区、市、县各级共同努力，形成合力，为旅游产业加快发展提供了强大动力。

　　（二）认识到位，大力实施项目带动战略，强力支持基础设施提档升级。

　　长期以来，按照“不抓项目就是不得要领”的指示精神，自治区财政始终紧扣自治区党委、政府确定的全区旅游发展总体规划和年度旅游项目建设重点工作任务，坚持以项目为抓手，以绩效为导向，集中财力支持六盘山旅游基础设施提档升级，取得了显著成效。2008年以来，自治区财政投资六盘山旅游区开工建设各类旅游工程项目11个，重点加强须弥山石窟、六盘山国家森林公园、西吉火石寨国家地质公园、泾源老龙潭等重点景区基础设施；相继完成了游客服务中心、停车场、景区道路、游步道、给排水及环境整治和绿化等工程；建成了六盘山红军长征纪念馆、火石寨地质博物馆、六盘山生态博物馆、萧关遗址文化园、须弥山博物馆、皇甫谧文化广场、王洛宾文化园等景点；景区增添了新的亮点和标志性景观。大规模项目建设促进六盘山旅游整体品位提升，六盘山旅游景区、固原博物馆被评为4A级旅游景区，火石寨地质公园和须弥山石窟被评为3A级旅游景区。

　　（三）规划先行，全面提升六盘山旅游影响力，切实体现旅游扶贫效应。

　　2008—2011年，自治区财政累计安排各类旅游规划经费1600万元，对全区重点旅游景区以及部分市县旅游总规和修建性祥规均实行规划招标、专家论证、择优选择、政府常务会议通过等程序，然后办理拨款手续。由于坚持规划先行，程序严格，有效避免了重复建设和资源浪费，确保了景区建设高起点、高水平、高标准建设，为跨越式发展奠定了基础。六盘山旅游扶贫试验区先后编制了《固原市旅游业发展总体规划》及《须弥山旅游区修建性详细规划》、《萧关景区开发控制性规划及重要节点详细规划》、《六盘山旅游区修建性详细规划》等，科学、系统、前瞻性的规划，为打造 “红绿六盘·文化固原”旅游形象和建设“六盘山红色旅游、生态旅游及文化休闲避暑度假基地”夯实了基础。随着清凉六盘消夏游、长征圣山体验游、丝路重镇文化游、回乡风情游等旅游精品线路拓展，“高原绿岛、红色之旅、丝路重镇、回乡风情”四大旅游品牌形成，六盘山山花旅游节、清凉六盘消夏之旅、六盘山登山节等系列主题活动成功举办，六盘山旅游的对外影响逐渐扩大，旅游知名度和美誉度大幅提升。目前，固原市旅游业直接从业人员2000多人，间接从业人员5000多人。旅游产业发展不仅拉动投资和消费增长，带动当地群众就业，促进民生改善，增加群众收入，而且成为固原市对外开放和人文交流的重要突破口。群众的开放意识、发展理念进一步转变，发展积极性主动性进一步增强，脱贫致富步伐进一步加快，区域经济社会发展更加和谐。

　　（四）加快进度，强化项目资金管理，保证财政资金的安全性和有效性。

　　随着事业的发展，资金的壮大，加强管理，确保资金安全高效就成为重中之重。固原市各县（区）由于地方财政困难，旅游产业项目建设主要依赖于上级财政支持，为此，自治区财政在项目启动阶段就及时下达资金，在项目执行过程中更努力加快拨付进度。2010－2011年，自治区财政安排西吉火石寨5500万元、泾源老龙潭5000万元项目资金，已全部拨付市县，并要求市县财政部门按规定及时将资金拨付项目单位，为项目顺利实施提供及时有力的资金保障。同时自治区财政从整章建制，规范程序及理顺机制等方面入手，切实加强旅游专项资金管理，会同自治区旅游局制定下发了《旅游发展专项资金管理暂行办法》，资金审核批准按照“规范化、标准化、目标化”的要求稳步有序推进，项目资金拨付严格遵守政府采购规定，委托中介机构对竣工项目进行绩效评价，促进依法理财，依法行政，保证了资金的安全性和有效性。

　　三、六盘山旅游扶贫试验区发展面临的困难和问题

　　虽然经过了近几年的快速发展，但由于起点低、起步晚，六盘山旅游与支柱产业的要求相比，与国内区内各地旅游业竞相发展的态势相比，还有较大差距。一是认识深度不够。对旅游产业的重视程度尚未转化为全社会大办旅游的共识，现有旅游业发展总体规划和优惠政策滞后，各景区科学系统谋划不到位，深度筹划、合理布局不够。二是管理体制不顺。虽设有六盘山旅游扶贫试验区管理委员会，但实际管理机构涉及五个县（区）和多个部门，旅游产业的规划管理、开发建设、宣传营销、政策落实等方面存在条块分割情况。三是筹资渠道不宽。对自治区财政投入的依赖性过大，市县政府资金投入不足，社会资金参与旅游开发的程度非常低。四是资源开发不足。旅游开发方式单一化、格式化，与文化和生态资源结合不紧，景区体验性、参与性项目短缺，资源深度挖掘不够。五是产业化程度较低。旅游线路策划和衔接不到位，宣传营销缺乏系统性和针对性，文化旅游产品开发严重滞后，旅游接待设施和服务能力不足，游客在当地消费少，停留率低，旅游产业链尚未形成。六是交通等配套设施相对落后。进入景区交通及周边环境、景区内交通基础设施建设、宾馆饭店等接待条件尚处于初级阶段，短期内难以满足旅游业快速发展的需要。

　　 四、对六盘山旅游产业发展的建议

　　（一）准确定位，把握政策机遇。旅游业是产业关联度高、覆盖面广、带动作用大、就业机会多、综合效益好的朝阳产业，是节约资源、保护环境的可持续产业，也是惠及民生的富民产业。今后五到十年是我区旅游产业战略机遇期。国家制定了《2011—2015年全国红色旅游发展规划纲要》，明确要进一步加大对红色旅游扶持力度，并向中西部地区倾斜。自治区“十二五”规划明确要把宁夏建成我国西部独具特色的旅游目的地和面向阿拉伯国家和穆斯林地区的旅游目的地，并对三大旅游板块进行深度开发。抢抓政策机遇，通过做大做强旅游产业，促进经济结构调整和发展方式转变，对于固原市经济社会健康可持续发展具有重大战略意义。

　　（二）高度关注，创新体制机制。今年，固原市委、政府出台了《关于加快旅游业发展的意见》等一系列促进旅游产业发展的重要决策，将对六盘山旅游产业发展起到极大推动作用。具体工作应在体制机制上动脑筋。按照“政府主导、市场运作、企业经营、社会参与”的原则，用足用好“六盘山旅游扶贫试验区”这块金字招牌，打破部门、行业、地域的界限，建立统一管理机制，坚持高标准规划先行，加快旅游资源整合开发，把资源优势转化为经济优势。应发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动更多社会资金参与旅游开发，通过市场运作，采取招商引资、置换参股、公司改制等多种方式，引进区内外优势资本、先进管理和专业人才，推动旅游产业跨越发展。

　　（三）用心谋划，提升文化内涵。六盘山文化旅游资源丰富，拥有红色革命胜地、自然生态风光、精美石窟、地质公园、历史遗迹、民俗文化，发展旅游产业具有先天优势和广阔前景。紧紧围绕党委、政府战略部署，六盘山旅游要在促进文化旅游产业融合上下功夫，认真研究，充分挖掘历史文化、民俗文化、民族文化内涵，将旅游业发展与生态环境建设、历史遗存和文化多样性保护、乡村旅游与扶贫工程有机结合起来，开发文化旅游产品，通过提升旅游产业文化内涵，增强旅游产业发展后劲。

　　五、自治区财政今后工作方向

　　经过近几年的工作实践，我区旅游业发展体现出明显政府主导型特征，极大地促进了旅游业快速发展。财政部门在旅游业发展中的重要性和责任感进一步增强。我们将按照自治区党委、政府的战略部署，超前谋划，集中财力，力促我区旅游产业做大做强。

　　（一）细化部门预算，增强旅游资金管理的法制化规范化

　　目前，每年自治区财政报送人大审议的部门预算中，只是将“旅游发展专项资金”笼统填列，并没有具体到项目，随后再安排具体项目并报自治区政府批准后执行。这种做法一是不符合科学化精细化管理的要求，二是影响财政资金支出进度。从2012年开始，我厅将会同自治区旅游局加紧工作，在每年部门预算编制中，将旅游发展专项资金细化到具体项目，增强旅游资金管理的法制化规范化。

　　（二）加强项目管理，完善旅游资金项目库建设

　　为切实将“项目管理年”的各项要求落到实处，今年我厅制定印发了《旅游项目申报指南》，为市县谋划项目、储备项目提供业务指导，提高市县申报项目的科学性、规范性和前瞻性。在今后工作中，我们将进一步规范和加强项目库建设，按照统一规划、分级负责、动态管理的要求，进一步建立和完善较为规范的、操作性强的自治区旅游发展专项资金项目库。

　　（三）加强调查研究，体现项目安排的科学性实际性

　　重视调查研究是一种工作方法，更是一种工作态度，通过深入基层，实地调研，掌握市县和项目景区的第一手真实资料，在资金安排中才能做到科学合理，才能在项目库建设中合理规划。今后工作中，我们将主动会同自治区旅游局加强调研工作，为我区旅游景区的合理布局、项目的科学安排、资金统筹规划奠定基础。

　　（四）重视项目论证，遵照发展规划实现管理目标

　　景区规划是否科学、项目安排是否合理、线路设计是否符合实际，是关系到旅游业健康发展的关键。在今后工作中，我们将进一步加大项目论证评审工作，多方征求区内外专家、学者、景区管理人员和群众的意见，保证景区建设沿着正确的道路健康发展。

　　（五）优化支出结构，构建财政旅游资金管理长效机制

　　2012年，我们在财政旅游资金管理方面，一是按照党委政府统一部署，继续加大资金投入力度，支持改善旅游基础设施，提升旅游公共服务能力，促进旅游与文化产业深度融合，着力打造西部地区独具特色旅游目的地。二是以项目为抓手，调整和优化支出结构，统筹协调，突出重点，集中力量对旅游产业发展重点领域和关键环节进行投入。三是创新财政旅游资金管理机制，通过专项投资、财政贴息、政府购买、“以奖代补”等多种方式，搭建多渠道、宽领域、立体式筹资融资平台，推动旅游产业做大做强。四是探索建立“特困人群免费游家乡”、“劳动模范免费游家乡”等旅游公益活动长效机制。