沈彬：信访应回归法治路径

　　沈彬

　　一则农业部部长韩长赋亲自接待上访者的新闻，引起舆论重视—这是本届政府27个国务院组成部门中，第一个面对面接待上访者的部长。

　　12月1日韩部长在农业部人民来访接待室接待了3批上访农民，他们反映：村集体乱收费、截留补贴、村财务不公开、承包地被强行占用，以及出嫁女村民的承包地被收回等问题。不难发现其中一些问题，本可通过司法渠道解决，农业行政机关的执法也未必能解决。

　　韩部长的亲民之举，值得舆论褒扬，但我们也不免会反思：是否需要正部级领导接待访民？接见能否实现访民的诉求？乃至反思：信访到底该起什么作用？

　　信访就其本意来说，是民意上达，执政党密切联系群众的手段，也是投诉官员的重要渠道。它不是法律程序，对矛盾的解决不具有终局性，甚至还留有浓重的旧时代的“青天情结”。但近些年“信访”却在不断扩权，相应的是司法权威的收缩，本该拿起法律武器的人，不得不当起访民，且渐有“以访代法”的趋势，背离了法治发展路径。

　　首先，近几年，一些地方法院为回避自己的“风险”，不愿审理“敏感”案件。最著名的是2003年南方某省区高级人民法院下发文件：对于集资纠纷、土地纠纷、职工下岗纠纷等13类“涉及面广、敏感性强、社会关注”的案件暂不受理。今年，又有媒体报道，黑龙江省高法内部文件成了基层法院不立案依据。司法机关自己不能坚持法律，那么这些“敏感案件”的当事人，自然不得不当访民，不麻烦地方法官了，那就要麻烦北京的韩部长，乃至要麻烦温总理亲自接见。

　　还有的案件，虽然“不敏感”，但法院可能出于结案率考核的目的，也不受理。于是当事人要先去信访局，拿着信访回执，才能在法院立上案。司法权的这种收缩，无疑制造了大量访民，也在自贬司法公信。

　　其次，信访更多表现为官员对上负责，而不是对访民负责。信访也必然演变为“截访”“维稳”。

　　一方面，信访是国务院《信访条例》里明确规定的公民权利；另一方面，遏止上访又是地方政府的考核目标。两者存在严重矛盾，基层官民就在这种别扭的逻辑中博弈着。在网上检索“信访纳入年终目标考评”，就会发现“一把手亲自抓、分管领导具体抓”、“层层签订信访目标责任书”的规定比比皆是。

　　因为信访考核只需对上负责，“搞定”访民就成为基层官员政绩的关键所在。于是各种关押访民的“学习班”“黑监狱”应运而生；截访成为基层的日常任务，乃至出现北京“安元鼎”这种专门截访的黑保安公司，形成公权外包，严重恶化了法治环境。以致北京警方称要对北京的截访黑保安“零容忍”。有需要就会有市场供给，只要还有信访考核，各地基层政府就会想办法“截访”。

　　吊诡的是“信访学习班”“截访”已经涉嫌非法拘禁等犯罪，所谓的“越级上访”连行政违法都谈不上；但现实却是搞出前者的地方官员每每能平安过关，其逻辑一如所谓“暴力拆迁”中鲜有官员真的被问责—因为地方官员不需要真正对当地群众负责，权力是上级授予的。

　　思想家托克维尔有句名言：在美国，所有问题都会转化为法律问题。正是出于对法律的尊重，美国再激烈的社会矛盾，也一直在司法渠道内吸纳。而在中国，可能所有问题都成转化为上访问题，而且很多法律问题也变成了上访问题。信访权的膨胀背后，是行政权力的膨胀。清代的上访—“京控”，只能在都察院和步军统领衙门两处告状；如今，在北京上访除了国家信访局，还有全国人大、最高法、最高检，以及各个部委的信访机关。古代“告御状”本身还有着德政的寓意；而当下的信访，又何尝不是底层百姓的心理寄托？

　　固然，访民的成因比较复杂，司法公正未必能全面解决访民的诉求，比如，有的访民由于对法律的不了解，或者有高于法律的诉求，把公正的判决当成冤案反复上访；有的属于改革的历史问题，早已过了诉讼时效，或者根本无法进行司法解决……这些问题无疑还需要利用现行的信访制度，予以妥善吸纳、解决。

　　但更多的访民，原本可进入司法渠道，终局性地解决纠纷，而不是一次次去北京，跟基层政府玩截访的“游戏”。试想如果有健全法治，有说理的通畅管道，何必再走上访道路？一是地方法院要勇于担当，不要再回避“敏感”案件，把相信法律的公民弄成访民；二是改变地方政治生态，让官员对下而不是对上负责，那么信访考核就不会异化为“截访考核”。信访应回归法治的路径，扭转“以访代法”的局面；地方政府、法院各司其职，访民也就不用麻烦韩部长、温总理接见了。

　　作者系法律工作者