国务院限时农村集体土地确权赋能

　　李乐

　　在初步肯定了广东农村集体土地“股份制改革”，并鼓励各地方政府积极开展农村集体土地股份制改革试点之后，国土资源部已经考虑进一步探索集体土地所有权、使用权实现的途径和有效形式。

　　在进行已久的农村集体土地“确权颁证”工作基础上，国务院终于划定了“2012年底之前全部完成”的时间底线。在此过程中，“确权赋能”已经被确定为基本原则。

　　长期以来，由于牵涉复杂的利益分配问题，农村集体土地的“物权实现”一直被作为“最敏感的区域”而成为“政策禁区”。而随着“确权赋能”原则的提出，包括收益权在内的农村集体土地使用权所有人的“物权”终于面临“突破”。

　　确权颁证 时限一年

　　“在12月初的时候，国务院已经对农村集体土地的确权颁证工作提出了时间的要求，最后的时间定在2012年年底。也就是说，明年年底之前，全国所有农村集体土地都必须完成确权颁证工作，这是国务院第一次具体提出时间要求。”12月7日，国土资源部一位官员向《中国经营报》记者证实。

　　在此之前，农村集体土地的确权颁证工作已经进行多年。但由于牵涉多方利益，这项工作进行得并不十分顺利。记者了解到，在一次内部会议上，国土资源部党组成员、副部长王世元表示，农村集体土地的确权颁证工作“进展不平衡、质量不平衡”，与此同时他还提出要求，要各地借鉴工作进展较快地区的经验。

　　记者了解到，为了加速推进“确权颁证”工作，12月1日，国土资源部在四川召开了经验交流会。王世元率国土资源部多位“高官”参加，同时还邀请了中央农村工作领导小组办公室(以下简称“中农办”)、农业部、国务院机关事务管理局的相关负责人一并参加。

　　“王世元副部长提出了很具体的要求。从纵向上，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农村集体经济组织；从横向上，要齐头并进，按照党中央、国务院的要求如期完成工作任务。”

　　国土资源部地籍司相关数据显示，至2011年10月，全国已有25个省(区、市)成立了工作领导小组，地方政府分管领导亲自挂帅，国土资源、财政、农业、水利、民政、交通等多部门协同作战；同时，全国19个省(区、市)转发下发文件进行部署；其中，吉林、重庆、江苏、陕西等地将确权工作列入政府年度考核目标。

　　“如此重视这项工作，是由于确权颁证是日后一系列土地改革探索工作的基础。”前述不愿具名的国土资源部官员称。

　　首倡“赋能”落实物权

　　实际上，确权颁证只是一个开始。记者了解到，在基本肯定了广东省从1992年开始的农村集体建设用地“股份制改革”，并对其他地方政府提出鼓励推广与尝试后，作为中国土地管理的主要部门，国土资源部有意在农村集体土地的改革上“走得更远”。

　　12月5日，国土资源部召开“全国农村集体土地确权登记发证工作暨宗地统一编码工作座谈会”(以下简称“座谈会”)。王世元出席会议并做出具体工作要求，参与这次座谈会的除国土资源部地籍司、规划司、利用司等职能部门外，全国各省、自治区、直辖市和计划单列市的国土部门主要负责人悉数在座。

　　与会人士向记者透露，王世元在对确权颁证工作做出具体工作安排的同时，向所有与会者提出了对农村集体土地“确权赋能”的基本原则。所谓“确权赋能”即是在明确农村集体土地使用权归属后，赋予这种土地使用权相对应的各种权利。

　　王世元在“座谈会”上表示，各地要高度重视和加强土地产权问题的研究，推进落实和保障农民土地物权；要高度重视和积极探索集体土地所有权、使用权实现的途径和有效形式，关注重点地区的改革实践，抓紧研究有关热点问题。

　　“在此之前，我们没有听到国土资源部在这个级别的会议上明确提出‘落实物权’、‘所有权、使用权实现途径’这样的提法。”四川省国土厅一位官员向记者表示。在此之前，农村集体土地的“物权”以及“所有权使用权实现途径”等问题，多为中央政府所回避。

　　记者了解到，截至目前国土资源部尚未向各地方国土系统提出明确的“赋能”路径。国土资源部经济规划研究院的一位不愿具名的专家表示，对于这种问题的探索，一般都是由地方先行探索，而后由中央政府层面进行认可、肯定、推广的方式进行。

　　“股改”或为最成熟路径

　　浙江大学公共管理学院一位杨姓教授曾参与过多项四川、重庆等地农村集体土地改革的“调研”。12月7日晚，他告诉记者，无论是“确权”还是“赋能”，最为关键且具有意义的领域便是“除去宅基地之外的农村集体建设用地”的“确权”与“赋能”。

　　“耕地部分由明确的联产承包协议，宅基地即便没有完成颁证工作，也在村集体经济组织有明确的备案，除此以外的农村集体建设用地，其使用权归属以及相关权利的赋予，是比较敏感的问题。现在按照国土资源部的思路，先要把这部分农村集体建设用地的使用权归属，确权到农村集体经济组织。”杨教授说。

　　12月1日，王世元也提出要求，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农村集体经济组织。但对于“赋能”的具体实现路径，王世元只是表示，希望各地积极探索、抓紧研究。

　　在此之前，王世元曾率国土资源部调研组前往广东佛山、顺德等地调研广东农村集体土地的股份制改革试点。王世元对广东试点的模式和方法予以了基本肯定，并在随后的会议上鼓励有条件的地区积极开展农村集体土地股份制改革试点工作。因此，股份制以及相关的“收益权”，可能是“赋能”最为成熟与可能的实现方式与路径。

　　杨教授表示，目前国土资源部正在积极进行征地制度的改革，如果这两者相叠加，即在将农村集体建设用地确权至农村集体经济组织后，再由农村集体经济组织的成员按照比例进行入股。在这样的情况下，一旦执行征地，每个农村集体经济组织成员可以按照入股比例直接获取征地补偿，从而避免高额征地补偿可能存在的分配不公的问题。

　　“目前，中国的土地管理制度遵循的是用途管制的原则，即农用地的用途只能是农用，不得私自改变用途，因此，通常意义上财产权不可能得到完全的‘赋能’，但是，从收益权这个角度看，通过股份制的方式是能够比较好的进行实现的。”一位国土资源部经济规划研究院的专家称。

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　　广东模式

　　记者了解到，佛山、湛江等城市，是全国范围内较早开展农村集体土地作价入股试点改革的城市。佛山市大概从1992年就开始类似的尝试，进入2003年以来，这种农村集体土地作价入股的方式，基本已经成熟化、模式化。在入股的地方基本都已颁发相应的土地承包经营权证和土地股权证，制定了相应的《土地股份合作章程》，并按照章程进行管理。据广东省国土资源厅一位官员介绍，佛山总体上是分三步走，实现农村集体土地的作价入股。

　　第一步，进行分区规划，把全市肥沃的土地划定为农田保护区；把靠近城镇及公路的土地或山坡地划定为工业发展区；把靠近村庄的土地划定为商业住宅区。然后按照规划用途进行严格管理。

　　第二步，实施土地及集体财产作价入股。作价入股后，把全村或全社的土地集中起来，由管理区，也就是村委会或经济社实施统一规划、管理和经营。在股权设置上，以社区户口为准确定配股对象，设置了基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份。在配股环节尽量确保股权分配的公平合理。

　　第三步，进行股利分配和股权管理。成立村集体资产管理委员会，将村委会的公共管理职能和经济发展职能相分离，负债通过村集体资产管理委员会独立法人按照市场化和相关法律程序解决。