区域政策制定应融入宏观经济

　　刘伟

　　近年以来，我国经济发展在区域上的特点主要集中在两个方面：一是GDP增速“东慢西快”的特点越来越明显；二是国家和地方层面的区域战略频繁发布、遍地开花，每个省都在极力谋划区域战略。在此背景下，今后我国区域发展战略和规划的制定和执行需要与宏观政策产生更好的结合，正如国家发改委副主任杜鹰最近表述“不谋全局者不足以谋一域”；“区域政策制定应该融入到宏观经济政策制定之中，要和民生、社会管理创新等领域紧密结合起来”，如何协调中央与地方关系，解决“央地”之争？我国著名经济学家、北京大学副校长刘伟认为，宏观政策的制定应充分考虑地方发展诉求，地方在宏观调控中的作用空间也应进一步民主化、法治化、程序化。

　　改革开放30多年来，我国保持近10%的年均增长率。相关研究和预测显示，从我国的工业化、城市化、市场化、国际化、信息化等方面的进展程度看，我国到2025年前后有可能实现当代国际标准意义上的新兴经济国发展目标。从国际环境演变趋势看，在未来15年左右的时间里，世界和平与发展的主题不会根本改变，对我国来说很可能还有15年或更长时间的机遇期。进而预计我国今后还将有15年左右甚至更长些的高速增长期。也就是说，前30多年我国经济高速增长，今后还有15年左右的较高速增长。我国经济正处在一个长达近50年的高速增长周期的后半段。

　　我国经济高速增长之所以能持续这么长的时期，与我国经济区域间存在差异，并在此基础上形成梯度增长效应有直接关系，这是大国经济增长的梯度推进的可持续性效果。

　　区域梯度性发展已可持续

　　我国经济增长区域间的梯度效应显著。

　　此前我国经济高速增长主要依靠东部沿海拉动，目前中西部地区明显开始加速，在增长速度上已开始普遍超越东部沿海相对发达地区，逐渐成为我国经济高速增长的主要推动力。从2011年前3个季度数据看，传统的经济发达地区增速较慢，北京（8%），浙江（9.5%），广东（10.1%），均排在倒数前几名，上海也只排在倒数第二，仅比北京的增速略高，而且上海固定资本形成的增速已有多年列全国末端。与之形成鲜明对照的是中西部明显加速。如重庆在改革开放以来相当长的时期里发展速度较慢，但近年来经济增长速度迅速上升，处于国内领先水平，2011年前3季度更是列全国第一。内蒙古、四川、贵州、陕西、青海、云南等以往发展水平和增长速度均排名落后的地区，现在的GDP增速都在全国平均水平之上。

　　发达地区投资和经济增长率在回落，而欠发达地区则在提升，说明我国经济增长区域间的梯度效应显著，这是实现我国经济高速增长相对持续更长时期的重要条件。不过， 这种落后状态下的区域间经济发展的梯度差异向经济起飞中的经济增长的梯度效应的转变，要求宏观调控的总量目标在不同区域间应有不同的差异，否则便会严重损害区域增长效益。

　　开始追求经济发展质量

　　今后我国有可能转向强调增长质量，同时降低对增速的要求，即实现又好又快的增长。

　　我国已从初期的贫困状态上升为中等收入水平之上的发展中国家。

　　国家统计局统计，到2010年底我国GDP总量达到40多万亿元人民币，按不变价格计比改革初期增长20多倍，按汇率折算已近6万亿美元，占全球7%以上；人均GDP水平已接近3万元人民币，按不变价格计增长了16倍，折算成美元，已经达到4400美元左右，超过了当代中等收入发展中国家的平均水平（若按所谓购买力评价折算，水平会更高些）。

　　 今后，一方面由于存在“中等收入陷阱”等因素的威胁，尤其是增长基数效应以及资源约束、环境约束、社会福利及人工成本上升等多方面原因，经济增长的成本进入显著上升期，经济增长速度相对会比此前放慢，其中较发达地区出现增长放慢趋势会更早些。但另一方面，由于此前长期高速增长创造的基础，实现预定的经济发展目标对速度的要求也会逐渐降低。

　　从我国的经验看，在进入新世纪初，如果年均增长率达到7.2%，那么第一个10年（2001年~2010年）我国可实现GDP水平较2000年翻一番（价格不变），从初步小康进入中等收入发展阶段；第二个10年（2011年~2020年）可再翻一番，比2000年水平增长4倍（价格不变），达到中等收入之上的水平（全面小康）；第三个10年（2021年~2030年）可再翻一番略多，比2000年增长近10倍（价格不变），达到高收入发展中国家水平（新兴经济国），为到本世纪中叶赶上发达国家（建成社会主义现代化强国）打下坚实基础。

　　实践下来，第一个10年我国实际经济增长率近10%，远超出7.2%，因而到2007年提前3年实现了第一个翻番，若时间表不变，实现到2020年再翻一番目标，年均增长率只要达到6%左右即可。从目前情况看，今后10年平均增长率应能在7%以上（“十二五”规划速度为7%）甚至更高。那么，实现第二个翻番目标仍可能提前，若提前2年，即2015年实现较2000年翻2番，那么，到2030年实现较2000年GDP按不变价增长10倍。成为高收入发展中国家的时间表若不变，则每年经济增长只要保持5%左右即可。

　　地区间结构性调整加速

　　东部地区的经济增长已开始具有“后工业化”特征，中西部地区则进入工业化中后期。

　　目前，我国相对发达地区已开始显示出增速放缓的趋势，但降低增速并不是目的，目的在于为转方式、调结构创造空间。如果速度降下来的同时，经济结构转变加快，经济增长质量提升，那么速度下降作为一种“投入”，赢得的“产出”便是增长方式和经济结构的良性变化。

　　首先，在需求结构上，发达地区投资和消费对增长的作用正发生新的结构变化。消费需求对增长的作用获得提升，发达地区普遍开始更为重视投资对消费的拉动，围绕扩大消费需求和改善民生调整投资结构，改造社会环境和基础设施，以进一步刺激和吸引消费；同时努力扩大消费需求，社会消费品零售总额的增速已明显快于全国平均水平，更高于中西部地区。

　　其次，在收入分配结构上，提高中低收入居民收入比重，进而推动收入分配差距缩小，特别是提高低收入群体的收入和福利保障水平，发达地区无论是在能力上还是在实际力度上均显著高于欠发达地区。收入分配结构性改变，不仅有利于公平程度的提升，而且有助于效率提高，更有助于刺激消费进而提高内需，刺激经济增长，因为收入分配结构性失衡都会降低社会边际消费倾向。

　　其三，在产业结构上，发达地区产业结构明显好于欠发达地区，现阶段能够也需要进一步加快三大产业结构高度提升进程。东部发达地区第三产业比重上升对经济增长具有显著的拉动作用，表明东部地区的经济增长已开始具有“后工业化”特征；中西部地区工业化水平的提升和相应的农业比重下降对经济增长具有显著的拉动作用，表明中西部地区已进入工业化中后期。

　　其四，在工业制造业内部结构上，发达地区制造业内部“霍夫曼比例”显著高于欠发达地区，现阶段我国制造业发展的重点现代产业大都聚集在发达地区，包括装备制造业、船舶工业等，最具竞争力的企业大都集中在发达地区。发达地区推动战略性新兴产业创新和成长的能力也领先于欠发达地区。相应地，我国较发达地区在节能减排上面临的压力更为突出。

　　其五，发达地区面对的泡沫经济的调整压力更严峻。发达地区拥有更大的市场规模，拥有更高的资本密集度和更活跃的市场交易及开放性，经济增长中存在投机性泡沫的可能性相对更大，如果技术创新乏力，缺少产业结构升级的有效空间，资本便极有可能涌入虚拟经济，使部分产业泡沫化、符号化。

　　总之，我国现阶段相对发达地区发展的重点已从规模扩张转变为结构转型。

　　宏观决策机制需要完善

　　尊重区域在不同发展阶段上的特殊性，在实现区域优势的基础上实现宏观调控目标。

　　我国区域经济结构发生的上述变化，要求宏观调控必须尊重区域在不同发展阶段上的特殊性，在实现区域优势的基础上实现宏观调控目标。我国一直贯彻“条块结合”，中央在垂直计划管理的同时，地方政府作为“块块”拥有一定的权力。当然，这也形成我国所谓“条块”之争的矛盾。这种矛盾在现阶段以新的方式表现出来，对宏观经济调控相应地提出了新的要求。

　　第一，宏观调控在经济增长速度、预期调控指标上必须充分尊重不同地区发展阶段性特征。宏观经济政策的调整应当充分考虑不同地区经济增长的周期性特点。区域间在成长阶段、经济周期、发展重点、约束条件等方面存在巨大差异基础上，以完全统一的宏观政策，是很难实现科学有效的宏观调控的。

　　第二，宏观调控中主体功能区的发展必须在法律制度、经济政策、利益机制等方面尊重不同地区的特殊性，构造协调合理的区域利益结构。“十二五”规划明确提出实施主体功能区战略，将经济区域从主体功能上加以划分，即城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。无论是城市化功能区的优化开发地区，还是重点开发地区；无论是农产品主产区中的农业现代化区域，还是以县城为重点的城镇化；无论是重点生态功能区中的限制开发地区，还是禁止开发地区，都必须充分尊重地方的利益诉求，充分尊重区域经济特点和发展阶段性规律。

　　第三，宏观调控上的区域发展极（增长点）布局必须真正建立在区域核心竞争力优势上。大国经济发展由于存在经济差异，从而存在梯度效应，但并不排除在区域内部，包括在欠发达地区内部率先形成带动经济增长发展极，并举全国之力使之成为具有总体战略意义的增长点。

　　第四，需求管理与供给管理的统一，重视地方在宏观调控中的作用。现阶段我国宏观经济失衡既面临经济下行的威胁，又面临通货膨胀的压力，如果只强调总需求管理，宏观调控有效性会受到很大限制，宏观经济目标在保增长与反通胀之间难以取得均衡。我国需要在进行需求调节的同时，注重供给管理。供给管理的根本在于综合运用各方面的政策手段，包括注重财政政策和货币政策中的供给效应。

　　第五，地方在宏观调控中作用空间的拓展要求宏观调控决策机制进一步民主化、法治化、程序化，以保障地方发展的特殊性能够在宏观调控中得到承认。宏观调控中，中央的调控目标和政策重点的选择，与地方政府的利益，至少是部分地区利益和发展要求产生矛盾是正常的，况且不同地区之间对宏观政策的要求也不相同。问题在于，在宏观经济决策机制上能否使地区不同的要求和中央宏观调控目标有机统一。在地方政府之间、在政府与企业之间、在财政与货币政策之间等，各自的目标和对宏观调控的要求能否在机制上充分地得以表达，相互间形成充分的沟通和尊重，并在此基础上形成宏观决策，在机制上保证宏观决策的科学性。

　　作者为北京大学副校长、BMW中经智库专家