出台生态补偿条例是解决西部问题的关键

　　卢伟 高国力

　　西部地区是长江、黄河、珠江的发源地，是森林、草原、湿地和湖泊等集中分布区，是我国重要的生态屏障和全球气候变化的敏感区，生态地位极其重要。加快西部地区生态环境保护和建设，意义十分重大。

　　然而，高经济增长目标和人口集聚对西部地区生态环境形成了新的压力，而以高投入、高消耗、低产出、高排放为特征的粗放型经济发展局面在西部地区还未得到根本性扭转。西部地区生态环境形势依然十分严峻。在这样的情况下，必须积极实施生态移民、着力构建生态补偿机制。

　　西部地区工业畸重化现象明显

　　目前，西部12个省市区“十二五”规划建议中均已公布国民经济和社会发展“十二五”规划建议、基本说明或基本思路，并提出了“数量型”发展目标，经济增速定位均在10%~13%之间。比如重庆提出未来5年全市生产总值年均增长12.5%，人均生产总值年均增长13.1%。陕西省确定“十二五”时期全省经济年均增长12%左右。经济增长目标定得过高，就必然导致不能充分考虑生态环境和能源资源的承载能力等问题。同时，由于西部地区一些地方资源开发方式原始粗放，为确保增长速度，有的地方政府为了完成招商引资目标，必然会省略应有的审核程序，随意给出优惠政策，盲目引进发达地区已落后的、淘汰的技术工艺和设备，为新的生态破坏和环境污染埋下隐患。

　　受传统发展观念的影响，以高投入、高消耗、低产出、高排放为特征的粗放型经济发展局面在西部地区仍未得到根本性扭转。近年来，高污染行业逐步向西部地区转移和聚集，1990~2009年，西部地区工业COD和SO2排放量占全国比重分别由14%和18%上升至35%和36%，我国高污染行业比重较高的地区主要集中在西部的内蒙古、甘肃、宁夏、青海、西藏、云南、贵州等7省区。同时，西部地区工业畸重化现象明显，2010年内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆重工业增加值占工业增加值比重都在80%以上，这一工业结构和高增长目标叠加的结果很可能是新一轮的重化工业化，而那将使得西部地区环境及生态风险不断累积。此外，西部地区生产技术和污染治理技术水平落后，单位GDP能耗、水耗和污染物排放远高于我国平均水平，农业、工业生产过程中各类资源的开发利用效率低下，资源浪费和破坏生态环境的现象依然严重。

　　与此同时，西部地区人口数量虽然与中东部地区相比较少，但较高的人口增长率使得人口对生态环境的压力迅速增加。2010年全国人口平均自然增长率为4.79‰，而青海、宁夏和新疆的人口自然增长率分别达到8.63‰、9.04‰和10.56‰。第六次人口普查数据表明：2010年西部地区人口为3.6亿人，占全国总人口的26.9%，人口密度为52.4人/平方公里。联合国制定的人口密度标准为干旱地区7人/平方公里、半干旱地区20人/平方公里，超过这个标准就会破坏当地的生态环境，而我国西部地区人口密度为此临界值的7.5倍和2.6倍，远超过人口分布的合理密度。

　　生态补偿“一刀切”、不到位

　　对西部地区的生态补偿自2000年退耕还林试点工作开展以来已持续多年，在十多年的探索过程中，围绕生态补偿产生的一系列问题逐步显现：补偿政策部门色彩强导致监督管理、整治项目、资金投入上难以形成合力等问题，以工程建设为依托的补偿模式缺乏长期性和稳定性易导致返耕等问题，补偿标准“一刀切”和重数量补偿轻质量补偿导致补偿不到位和补偿受益者与需要补偿者相脱节等问题，生态补偿融资渠道单一导致中央财政压力过大等问题，生态环境产权界定不清导致生态服务提供者和受益者的利益不对称等问题，补偿政策的制定过程缺乏农牧民、企业团体和各级地方政府等利益相关者的广泛参与导致政策中各群体的意愿体现不充分等问题。

　　今后，为加强对西部地区的生态建设和环境保护，应研究制定《生态补偿条例》，明确实施生态环境补偿的基本原则、主要领域、补偿办法，确定相关利益主体之间的权利义务和保障措施，并进一步细化森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区等各领域的实施细则。区分中央政府与地方政府补偿范围。对于跨地区、跨区域，关系到全国的公共产品或生态环境保护工程建设，由中央政府提供补偿经费。对于地方性公共产品或生态环境保护工程建设，由省级政府提供补偿经费。以流域生态补偿为切入点，积极探索地区之间的横向补助、对口支援和项目协作等多样化的补偿方式。建立多元化的生态补偿资金来源渠道，整合现有各类生态工程的财政补贴和转移支付，设立生态补偿财政转移支付专项资金，提高资金使用效率，通过中国绿色碳汇基金会等公募基金会，授受社会捐赠和国际援助，充分利用清洁发展机制（CDM）等市场化平台，通过碳排放交易等方式筹集西部地区生态建设资金。

　　我们应将生态移民工作和异地扶贫搬迁工作结合起来，在国家易地扶贫搬迁五年规划中，从工业化、城镇化、城乡一体化和实现农村全面小康的战略高度，对西部地区农村进行人口重组，聚落重构和城镇构架的综合规划，以此确定未来西部地区移民和人口流动的数量、分布、类型，科学合理制定移民安置原则，在生态移民的组织和安置时充分重视移民的意愿、心理承受压力，以及耕作方式、风俗习惯，对少数民族的文化、风俗、宗教信仰予以充分考虑，不断提升移民对新的安置区认同感、安全感和归属感。强化安置区基础设施建设，完善公共服务功能，大力发展劳务经济，培育发展劳务输出中介组织和经纪人队伍。各级政府要根据不同类型区和不同的移民方式，有针对性地制订和出台移民开发优惠政策，在财政支持上不断向移民地区倾斜，加大税收减免和信贷优惠政策实施力度，及时做好设施农业生产技术、养殖技术、农业机械技术以及建筑等已经十分成熟的技能培训，提升移民发展能力和就业竞争能力，从而带动更多的移民从事优势特色产业。

　　作者分别为国家发改委宏观院国地所助理研究员、副所长