马晓河：城市化战略与我国增长动力机制选择

　　当前和今后原有发展动力机制遇到了严峻挑战，经济增长新的动力源泉就是加快推进城市化，这需要进一步清除中国城市化的制度障碍和不合理的政策安排

　　文/《中国投资》特约撰稿 马晓河

　　改革开放以来，中国的经济增长主要是依靠工业化实现的，在推进工业化过程中，依赖高储蓄、高投资，通过大力发展以出口导向为主的劳动密集型产业，使经济连续保持了30多年的高速增长。但是，当前和今后原有发展动力机制遇到了严峻挑战，必须为经济增长寻找新的动力源泉，这就是加快推进城市化。

　　一、传统增长动力机制受到严峻挑战

　　改革开放以来，我国经济连续32年获得了年均9.9%的高速增长速度。由此，我国GDP总量由1978年排位世界第10跃居到世界第二位，人均GNI已从低收入水平成功迈进中上等收入国家行列。中国之所以能在较短时间内取得如此巨大的发展成就，主要是依靠改革开放，从供给和需求两方面进行了战略性调整。从供给角度看，调整工业化战略，利用传统产业部门劳动力无限供给优势，大力发展劳动密集型产业，推动制造业快速增长，使其成为经济增长的主要动力源泉。从需求角度看，我国经济增长主要表现为“出口导向型”和“投资导向型”特征，就是投资对经济增长的贡献作用不断上升，经济增长的对外贸易依赖度不断攀高。①

　　但是，当前国内外发展环境正在发生转折性变化，这些变化对中国既有发展动力机制构成了严峻挑战。从国内环境看，我国劳动力供给优势正在减弱。一方面劳动力供给总量增长幅度在逐年下降，预计到2016年新增劳动力将为零。另一方面劳动成本不断上升、土地价格持续上涨和人民币升值，都导致劳动密集型产业生产成本大幅度增加，赢利空间在不断被压缩，许多劳动密集型产品已经处于微利甚至零利润水平。显然，在此情况下，继续发展以劳动密集型为主的制造业将越来越不具备竞争优势。从国际环境看，一方面在世界金融危机爆发后，世界原有供求结构正在发生深度调整，美欧等发达国家在去杠杆化，纷纷改变过去那种高负债的消费方式，政府在财政赤字压力下大幅度缩减公共支出，居民在高失业率压力下不断降低消费率，由此对劳动密集型产品进口需求下降，这给中国继续出口大量劳动密集型产品带来了极大的压力。另一方面目前世界上一些发展中国家，如洪都拉斯、越南、孟加拉、印度、斯里兰卡、印度尼西亚、埃塞俄比亚等国家，他们正在利用比中国更加低廉的土地资源和劳动成本优势，生产与中国相同的劳动密集型产品，并向美欧等发达国家增加出口，在美欧等发达国家的劳动密集型产品市场上对中国的产品形成了明显的替代效应。②面对外部需求下降和市场替代，我国继续依靠投资和出口带动经济增长遇到了极大的挑战。

　　二、城市化是新时期经济增长的发动机

　　在国内外形势变化条件下，继续沿着以往的发展道路难以为继，中国必须寻找新的增长源泉。今后一个时期，加快推进城市化便是一个最好选择。同工业化相比，城市化在很大程度上可以创造需求，城镇发展从基础设施建设、公共服务体系构建和消费品市场扩张两方面都能大量消纳工业化产品。城市化不仅仅表现为城镇空间的扩展，更重要的还表现为人口的集聚和城镇人口规模的扩大。大规模人口城市化，会产生巨大的收入增长和消费转换效应。因为大量人口转为市民后，从买房、买家电到吃穿用行，都直接或间接地带来了巨大的投资和消费需求。城市化的实践经验表明，城市化率每提高一个单位，能带来人均国民收入的明显增长，由此可显著提高国民的购买能力；同时，大量农民进城落户后，即使是收入水平不变，消费倾向和消费结构变化也会向有利于增加工业品消费需求方向转化。另外，从供给角度分析，城市化还可以促进产业结构调整和升级。世界发达国家的城市化经验表明，当一国的工业化达到一定阶段时，推进城市化可以增加第三产业的就业弹性和就业规模，提高服务业在产业结构中的比重。即使是制造业结构转型和升级也离不开城市化。一般而言，大部分技术创新活动都是在城镇开展和完成的，城镇为技术研发和推广提供了难得的支撑平台，是人力资本提高和知识积累的大熔炉，工业化推进到一定阶段后，产业结构调整和升级必须依赖城市化的推进来完成。因此，当工业化到达一定阶段后，城市化是调整经济结构、促进经济增长的新发动机。还需要强调的是，当一个经济体从中等收入向高收入阶段迈进过程中，构建以中等收入阶层为主体的橄榄型社会结构尤为重要，这一时期，城镇发展恰恰能为中等收入阶层集聚和成长提供主要空间，显然城市化也是推动社会结构转型的动力来源。

　　根据中国1978-2010年间的数据，我们分析了城市化与经济增长之间的关系，并绘制了城市化率与人均GDP的曲线变化图（见下图）。从中可以看出，人均GDP与城市化率呈明显的线性关系。为了测度中国城镇化对经济增长的影响程度，我们还进行了模型分析，结果发现，城市化率每提高1个百分点，按1978年不变价格计算的人均GDP增加124.5元，按2010年价格是670元。与此同时，我们还建立计量模型，对过去30多年中国城市化与非农产业就业关系进行了分析，结果发现，第三产业就业比率对城市化率的弹性为1.13，随着城市化率的提高，第三产业就业比率以递增的速度增加，这反映了中国城镇化进程对扩大第三产业就业机会起着越来越重要的作用；第三产业就业人数与城市化呈线性关系，意味着城市化率每提高1个百分点，第三产业就业人数增加663.84万人。但不同的是，第二产业就业比率对城市化率的弹性较低，仅为0.34，随着城市化率的提高，第二产业就业比率以递减的速度在增加。

　　城市化对经济增长、就业增加的作用分析，是在现有体制不变、人口向城镇集聚受到抑制情况下获得的，如果能打破体制约束，人口向城镇集聚不再受到抑制，城市化对我国经济增长的作用将更大。仅以消费增长为例，到2020年如果我国的城市化率提高到60%，城镇人口可达到8.7亿人，比2010年增加2.0022亿人。③假定从2010-2020年城镇居民人均可支配收入年均增长7%，④届时城镇居民年人均可支配收入将达到37,591元。按照2010年城镇居民平均70.5%的消费倾向计算，2020年城镇居民人均用于消费的支出为26,502元。以此测算，到2020年因城镇人口增长可增加消费53,062亿元。

　　中国1978—2010年城市化率与人均GDP的曲线变化图

　　资源来源：国家统计局《2011年中国统计年鉴》，中国统计出版社2011年9月版。

　　三、中国城市化存在“虚高”成分

　　从世界各国发展实践看，工业化和城市化的演进存在3种形态，第一种是工业化与城市化同步发展形态，像美欧日等发达国家。这些国家在推进工业化过程中，城市化与经济发展呈显著的正相关关系，工业化率与城市化率是两条近似平行上升的曲线，比如英国1841-1931年间，工业化与城市化相关系数为0.985，法国1886-1946年间为0.97，瑞典1870-1940年间为0.967，整个发达国家为0.997。⑤在市场力量推动下，这些国家的人口向城镇集聚是持续不断和渐进式，城镇数量和城镇人口规模增长与经济发展阶段相适应，在低收入发展阶段，城镇人口比重低，在中等收入发展阶段，城镇人口比重上升加快，当进入高收入发展阶段，城市化业已完成，城镇人口比重达到70%左右。第二种是城市化快于工业化的发展形态，像拉美等国家。这些国家由于土地高度集中在少数人手中，同时农业又采取了一条资本密集型发展道路，由此造成了大量无地或少地的穷人，这些人大量流入城市，形成城市人口集聚过快、数量过多，与工业化发展严重脱节，造成城市化超越经济发展阶段，缺乏产业发展的有力支撑，就业、居住、教育、水电路等基础设施和社会保障等问题突出，形成严重的“城市病”。第三种是工业化快于城市化的发展形态，最典型的是中国。政府为了优先推进工业化，同时又避免“城市病”发生，利用行政力量限制城市化的发展，采取种种措施将大量公共资源用于工业化方面，同时又通过城乡二元体制限制农村人口向城镇流动，导致城市化远远落后于工业化。例如1980年世界城市化水平为42.2%，发达国家70.2%，发展中国家29.2%，而中国仅为19.4%。⑥改革开放以来，尽管我国对限制城市化发展的体制和政策进行了改革和调整，城市化水平也有了明显提高，但优先支持工业化的体制格局并没有发生根本性变化，城市化滞后于工业化一直存在于经济发展过程中。到2010年，⑦用人均国民收入水平衡量，我国经济发展已经处于中上等收入国家水平，人均国内生产总值达到4,396美元⑧，但用城市化率衡量，我国城镇人口占全社会人口比重只有49.95%，⑨还处于中等收入国家水平（见表），很显然，我国的工业化已经明显超前于城市化。

　　中国城市化率的国际比较

　　地区 2008年人均GNI

　　(美元） 城市化率(%)

　　 世行

　　图谱法 PPP

　　衡量法 2008 2003 1992 1984 1978

　　中国

　　3284 6020 46.99 40.53 27.46 23.01 17.92

　　世界

　　8613 10357 49.92 47.87 43.67 40.59 38.35

　　低收入国家

　　523 1407 28.73 26.76 23.32 21.12 19.16

　　中下收入国家

　　2077 4592 41.29 38.31 31.97 27.28 24.22

　　中等收入国家

　　3259 6154 48.12 45.51 39.92 35.58 32.43

　　中上收入国家

　　7878 12297 74.77 73.07 69.00 64.94 61.07

　　东亚和太平洋国家

　　2631 5399 44.14 39.74 30.38 24.14 20.62

　　资料来源：世界银行WDI Online,世界发展指数数据库，中国城镇化率、人均GNI数据来自1995年和2009年国家统计局《中国统计年鉴》。

　　即使是这样的城市化水平，我国城镇人口占总人口比重仍存在很大的“虚高”成分，一是农村地区“被城市化”。20世纪90年代我国许多地、县改为市后，将大量周边农村划为市区，同时大中城市为了实现城市空间扩张，也将大量郊区县归并为市区，但这些被划归为市区的农村，有相当部分并没有实现城市化，这里的基础设施和公共服务依然是“农村”水平，农民的生活消费方式也没有市民化。二是农村人口“被市民化”。按照统计局统计口径，2010年我国城镇人口已达66,978万人，⑩但实际享受城市化制度安排的人口要远远低于该数据。因为，在现有体制下，我国在24,223万个农民工中，有15,335万人在城镇打工，由于户籍限制，他们既无法真正享受城市化成果，又被统计为城镇人口。如果仅仅扣掉进城务工农民人口数，我国的城市化率就会下降到38.5%，远远低于中下收入国家水平。很显然，与经济发展阶段相比较，中国的城市化不是超前了，而是大大落后了。今后，要加快推进城市化，首先要把城市化落后于经济发展水平这一课补上，才能谈工业化与城市化同步发展问题。

　　四、当前体制安排和城市发展模式不利于推进城市化

　　我国已经到了必须加快推进城市化的阶段，既要为以前城市化滞后补课，又要协调未来工业化与城市化的关系。但是，我国现有体制安排和城市化发展模式不利于推进城镇发展。

　　首先，唯GDP论过多地占有资源用于工业化，挤压了城镇发展的空间。在现行财税体制和政绩考核体系下，各级城市政府都是“经济人”，在这些“经济人”之间还存在着极强的竞争性。面对事权大于财权和政绩竞争压力，各级政府将发展经济作为首要任务，为了做大GDP规模，做多财政收入，各级领导想尽一切办法，利用一切机制，调集一切资源，搞园区开发，招商引资，大力推动本地产业发展。这样，大量公共资源和民间资源都被导向产业发展方面，造成城镇发展既缺乏公共资源配置，又缺乏民间社会资源的支持。近几年，尽管城市建设取得很大进展，但这些建设有许多都是形象工程、政绩工程和有利于营利增值工程，而真正能带来人口深度城市化的公共服务和公共设施建设并不多见。结果是，GDP做大了，财政收入做多了，城市现代化水平提高了，而城市化率实际水平并没有真正提高。

　　其次，城乡二元体制排斥农民工进城落户，抑制城市化的推进。在人口自由流动和要素完全按市场原则配置下，农民市民化是不受非市场因素干扰的。但是，在中国非市场因素通过城乡二元体制，严重干扰了农民向城市正常转移。一方面，现行二元体制人为降低了农民转化为市民的能力。在城乡二元土地制度安排下，农民所拥有的土地不能直接进入市场进行交易，土地收益的绝大部分被各级政府以各种名义侵蚀掉；还有，城乡居民同工不同酬，农民工即使是与城镇居民干同样的工作，其工资只有城镇职工的50%左右。因此，在土地非农化和人口市民化过程中，各级城市政府都想在要素转移和流动中获取最大红利，但谁都不想承担要素转移和流动带来的成本。这就从体制上决定了农民一开始就失去本应归属自己的那部分发展资本，无形中削弱了他们进城落户的能力。另一方面，城乡二元体制还人为抬高了农民进城落户的门槛。城乡二元体制借助户籍制度和公共服务体系将我国居民分割在两个世界里，一边是在教育、医疗、就业、住房、养老以及社会救助等方面享受着较高福利待遇的城镇居民，一边是缺乏基本社会保障和公共服务的农村居民。受既有体制限制，农民即使进城也很难获得市民身份，无法在教育、医疗、住房、就业、养老、救助等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇。面对由制度设计上形成的种种门槛，想进城落户的农民被挡在城市入口处，他们是典型的“两栖人”，长期在农村与城镇之间奔波，这不但增加了进城农民的生存和发展成本，造成交通和社会管理等公共资源的浪费和短缺，还阻碍了城镇化进程，降低了经济发展的内需动力支撑。此外，长期的体制排斥正在转化为城市居民的心理和意识排斥，他们认为城市是市民的，农民不应该挤进城市落户，在公园、图书馆、公共交通甚至商场等场所歧视农民，这给农民进城也造成了精神压力，大大提高了农民进城的心理门槛。

　　再次，城镇发展模式不利于推进城市化。中国城镇现有发展模式在集聚人口方面的效应不是最大化，而是最小化。第一，“以大管小”的城市化模式对人口向城镇集聚存在不利影响。在现有城镇管理体系下，我国城镇发展不是以大带小，而是大城市利用行政级别，将公共资源和公共权力集中在直辖市、省会城市，同时国家还给予许多优惠政策扶持这些城市更好、更快地发展。这样大城市在资金配置、行政许可、土地占用、财税政策、金融信贷、进出口和吸引外来资本等方面比中小城镇获得了多得多的好处，大城市利用这些好处大搞基础设施建设，完善公共服务，招商引资，集聚发展优势产业，这样大城市发展越来越快，也越来越好。于是，有越来越多的人口愿意向大城市转移集中。但是，人口过多、过度地向大城市集中，造成大城市拥挤不堪，这又迫使城市政府进一步强化户籍、教育、医疗、住房、就业、养老等方面的管理，以阻止人口向大城市迁入。同时，中小城市（镇）在被政策忽视和公共资源以及公共权力上移情况下，基础设施条件差，公共服务不完善，产业发展成本高，使得人口向这里集聚的动力不足。第二，城镇分散式发展，基础设施和公共服务难以形成城市群效应，降低了城镇对人口的吸纳能力。在现有体制条件下，我国各级城市（镇）基础设施建设和公共服务体系构建都是独立进行的，相互之间缺乏必要的规划和联系。一方面大城市超越经济发展阶段高标准建设的基础设施和公共服务体系，不能对中小城市（镇）形成辐射和带动效应；另一方面中小城市（镇）极低的基础设施建设和公共服务供给能力，使得中小城市（镇）难以与大城市在功能上对接，造成人口不能在城市之间实现梯级转移，城市化在集聚人口方面无法发挥城市群联动效应。

　　五、必须通过体制改革加快推进城市化

　　要想让城市化成为未来中国经济增长的新动力，就必须加快体制改革， 进一步清除中国城市化的制度障碍和不合理的政策安排。

　　第一，要协调工业化与城市化的关系，将城镇发展放在优先位置。应调集更多的资源特别是公共资源用于城镇发展，以增强城镇承载和集聚人口的能力。因此，要改革干部考核机制，将一个地区的城市化率以及城镇公共基础设施和公共服务作为重要考核指标。鼓励各级政府将公共资源倾斜用于基础设施建设、公共服务体系构建方面，以增强城镇对外来人口有足够的吸引力。

　　第二，通过培育和发展辐射全国性的重点城市群体系，加快推进城市化进程。当前和今后一段时间内，我国已经到了以培育和发展城市群推进城市化的阶段。从现在起，就应该在全国重点培育和发展几大城市群体系，即东北城市群、京津冀城市群、山东半岛城市群、长三角城市群、珠三角城市群、海峡西岸城市群、中原地区城市群、江汉平原城市群、湘中地区城市群、川渝城市群、关中地区城市群等。在培育和发展城市群体系过程中，既要注重大城市的发展，也要关注中小城市的发展，科学协调大中小城市之间的关系，通过将各城市群中大中小城市连接起来进行协调发展、系统发展，以提高城市群集聚人口的整体功能。

　　第三，彻底改革排斥农民进城落户的城乡二元体制，从限制农民进城转向鼓励支持农民进城。从长期目标看，我国要城市化深度推进，就必须彻底改革城乡二元体制，将城乡隔离的二元户籍制度一元化，并使城乡公共服务均等化。具体思路是要建立全国统一、开放的人口管理机制，构建有利于人口迁徙的可转移接续的社会保障体系，促进农民工身份转换。从近期看，中小城市（镇）应加快户籍制度改革步伐，放开农民工进城落户的政策条件；大城市也要积极创造条件，不断放宽户口准入制度，允许有固定住所、稳定职业、稳定收入来源的农民工转为市民。同时，要改革社会公共服务与户口挂钩的制度，废除针对农民工的歧视性体制安排，在加强建立农民工社会保障、社会救助等制度的基础上，实现城乡居民在劳动就业、基础教育、公共卫生、社会养老、住房保障等方面的公平对接，最终实现城乡居民在社会保障和公共服务方面的均等化和一体化。

　　第四，为了提高农民转化为市民的能力，应积极推进土地制度的市场化改革。土地是农民生存和发展的重要资本，以保护农民的名义，垄断土地交易或强制低价交易，都侵犯了农民的权益。规范土地征占用、促进土地承包经营权的流转，最有效的办法就是让市场发挥作用。因此，应改革土地征占用办法，在严格界定公益性和非公益性用地界限、不断缩小公益性征地范围的同时，不同类型的土地交易都应按市场规则进行。要将农民逐渐培育为土地市场交易主体，积极探讨农村集体建设用地直接参与土地市场交易的办法。不管何种类型的土地交易产生的收益必须大部分归农民享有。要将土地补偿与农民享受社会保障脱钩，享受基本社会保障是农民基本的权益，与土地是否交易无关。进一步完善土地流转政策，按照依法自愿有偿原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。应积极探索耕地、草地承包经营权的抵押办法，允许承包经营权进行抵押。改革农村宅基地制度，在对农民实行“一户一宅”政策基础上，可考虑从法律上实行农村宅基地交易市场化，允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等。进一步规范各级政府在土地交易中的行为，从法律上限制各级政府“借地生财”。政府不应替代市场也不应包办市场，对土地市场的干预要有边界，其作用是健全土地法规，支持发育中介组织，加强监督和监管，维护土地市场的公正和公平性。

　　第五，转变城镇发展模式，促进城镇发展在集聚人口方面的效应最大化。首先要从“以大管小”转向“以大带小”。今后，要通过改革不断弱化城市行政级别，将公共资源和公共权力均衡用于不同规模的城镇发展方面，特别在资金配置、行政许可、土地占用、财税政策、金融信贷、进出口、吸引外来资本、基础设施建设等方面，要考虑和照顾中小城市（镇）的发展需要。鉴于大城市基础设施和公共服务已经连续多年获得持续快速发展，今后几年可考虑将国家公共资源配置适当向中小城市（镇）倾斜，支持中小城市（镇）加强基础设施建设，构建公共服务体系，以增强人口的承载能力。第二，今后，我国大中小城市（镇）之间，在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局等方面，应进行统一规划，科学建设。大城市要打破行政壁垒，按照区域一体化和发展城市群的思路，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市（镇）延伸，形成“以大带小”的效应。同时中小城市（镇）要在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局等方面，积极与大城市实现对接，在区域空间上与大城市形成梯级功能结构，为人口迁徙和产业转移创造条件。

　　文章注解

　　①根据2011年《中国统计年鉴》计算，我国投资对经济增长的贡献率由2000年22.4%上升到2010年的54%；我国对外贸易依赖度1990年为29.8%，2000年39.6%，2010年高达50.3%。

　　②2011年1月中国广州市普通工人月工资人均281美元，越南胡志明市工人月工资人均114美元，孟加拉达卡市月工资人均54美元，埃塞俄比亚亚的斯亚贝巴市月工资人均只有32美元。

　　③按照联合国《世界人口预测》中国2020年人口为14.54亿人，中国《人口发展“十一五”和2020年规划》明确2020年人口总量将控制在14.5亿以内。

　　④从2000-2010年城镇居民人均年可支配收入增长9.66%。

　　⑤肖金成：《中国特色城镇化道路的内涵和发展途径研究》第73页，国家发改委宏观经济研究院贯彻落实十七大精神专项课题报告。

　　⑥肖金成：《中国特色城镇化道路的内涵和发展途径研究》第76页，国家发改委宏观经济研究院贯彻落实十七大精神专项课题报告。

　　⑦在2010年世界发展报告中，世界银行将人均国民收入在（GNI）975美元及以下的国家定为低收入国家，人均GNI达到976-3,855美元的国家为中低收入国家；人均GNI在3,856-11,905美元的国家为中高收入国家；人均GNI达到11,906美元及以上的国家为高收入国家。世界银行：《2010年世界发展报告》，清华大学出版社2010年6月版。

　　⑧根据2011年中国统计摘要人均GDP与当年人民币平均汇率之比计算。

　　⑨资料来源2011年国家统计局《中国统计年鉴》。

　　⑩资料来源2011年国家统计局《中国统计年鉴》。

　　参考文献

　　1.中国发展研究基金会.《促进人的发展的中国新型城市化战略》.人民出版社，2010.10.

　　2.林重庚，迈克尔?斯宾塞.《中国经济中长期发展和转型》.中信出版社，2011.7.

　　3.巴署松.“城市化与经济增长的动力：一种长期观点”.《改革与战略》.2010.2.

　　4.“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”课题组.“城镇化进程中农村劳动力转移：战略抉择与政策思路”.《中国农村经济》，2011.6.

　　5.国务院发展研究中心课题组.“农民工市民化进程的总体趋势与战略取向”.《改革》.2011.5.

　　6，肖金成.“中国特色城镇化道路的内涵和发展途径研究”.《国家发改委宏观经济研究院贯彻落实十七大精神专项课题报告》.