规范地方政府举债融资行为需要制度突破

　　记者 赵洋

　　从未来发展看，城市化步伐依然在加快，各地基础建设的需求依然旺盛，这就需要在妥善处理存量地方政府性债务时，要着眼于长远，规范举债融资机制，从根本上化解地方政府财政问题。而市政债“破题”、税制改革以及将地方政府债务收支分类纳入预算管理等举措，已经进入相关部门视野。

　　新年伊始，有关地方政府融资平台风险凸显的消息不断：先是广州城投集团身陷“债务千亿元，变卖资产”的传闻，后有武汉城投被爆“银行授信濒临枯竭”的消息。而类似的事情，在刚刚过去的2011年，已经出现多例，这其中就包括曾引起市场巨大震动的，云南省地方融资平台公司——云南省公路开发投资有限公司信用违约事件。

　　尽管这些传闻和事件，或被当事方澄清“目前运作势头和未来发展良好”，或被专业人士解读为“风险可控”，或经过多方斡旋短期矛盾化解，但从另一个侧面可以看出，扮演地方政府融资平台角色的城投公司，债务风险正在逐渐显现，而融资平台负债占地方政府性债务的比例较高，这让市场各方对地方政府性债务风险的担忧情绪日渐升温。

　　担忧情绪升温不是没有道理。地方政府举债融资机制没有有效规范和建立，土地出让收入正因房地产市场调控而明显下滑，过往的负债却面临集中到期。按照此前审计署公布的数据，地方政府性债务余额总计10.7万亿元，且2012年和2013年分别有17%和11%的债务需到期偿还。

　　显然，防范化解地方政府性债务风险，成为当前财政金融领域的一个亟待攻克的课题。在日前结束的全国金融工作会议上，国务院总理温家宝对今后一个时期金融改革发展作出部署时强调，要防范化解地方政府性债务风险，并指出要综合施策、标本兼治，妥善处理存量债务，规范地方政府举债融资机制，将地方政府债务收支分类纳入预算管理，构建地方政府债务规模控制和风险预警机制。业内专家表示，这意味着在妥善处理存量债务、化解地方政府性债务风险的同时，一系列规范的地方政府举债融资机制和渠道将逐渐建立。

　　地方政府性债务风险总体可控

　　2011年6月底，云南省地方融资平台公司——云南省公路开发投资有限公司(简称“云南路投”)，被爆出信用违约事件。据相关报道，去年4月间，云南路投向债权银行发函声称，“即日起，只付息不还本。”这一事件直接引爆地方政府融资平台债务风险，一度引发债券市场上城投债的恐慌性抛盘。尽管此事件经过云南省政府出面得以化解，但业界依然心有余悸，担心地方政府融资平台继续出现信用违约。

　　这种担心一方面来自部分地方政府的高负债率。相关数据显示，截至2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。即便在经济相对发达的广东省，也存在相关风险隐患。广东省审计厅的报告显示，广东有7个市本级和5个县(市、区)政府负有偿还责任的债务率高于多数国家确定的100%的控制标准。

　　担忧还来自于地方政府偿债高峰期的集中到来，而偿债能力却不足。在全国合计超过10万亿元的地方政府性债务中，有超过五成最近三年到期。

　　但由于一些债务的期限结构与项目的投资回收周期不匹配，随着偿债高峰期临近，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，否则资金链将面临流动性风险，这一窘况，凸显了部分地区的债务风险隐患。

　　不过，尽管偿债高峰期临近，且部分地区负债率较高，但从总体看，地方政府性债务风险仍然在可控范围，发生系统性风险的可能性不大。人民银行行长周小川近日表示，地方政府融资平台总体来讲仍处于可控状态，目前中央对这一问题给予高度重视，一个是要清理、要规范。与此同时，银行体系经过这些年的改革开放，在这方面的风险管控能力也有较大提升。当然也有一部分不够规范，属于在清理规范过程中。但要看到，中国政府债务与GDP之比总体处于国际上比较低的水平，我们有能力控制和消化地方财政的债务问题。

　　一个被多次引用的数据对此提供了佐证。10.7万亿元的地方政府性债务余额，约占2010年我国GDP的1/4，约为2010年全国财政收入的1.3倍。业内人士分析，从全国财政的总体负担上看，国家财政完全有能力偿付这些债务。

　　财政部有关负责人此前接受采访时也表示，从偿债条件看，除财政收入外，我国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。此外，我国经济处于高速增长阶段，有利于改善其偿债条件。

　　存量债务亟待妥善处理

　　即便总体风险处于可控状态，尽快妥善处理数以万亿元的地方政府性债务，仍是当前亟待攻克的课题。

　　对于这一课题，业内已有广泛共识，即“疏堵”结合，综合施策，标本兼治。这包括妥善处理债务偿还和在建项目后续融资；按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况处理存量债务；清理规范融资平台公司；坚决禁止政府违规担保行为；建立规范的地方政府举债融资机制等。

　　在地方政府性债务举借主体中，最令外界关注的，无疑是数量众多、融资规模较大且盈利能力欠缺的地方融资平台。2010年底，地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别约为5万亿元和2.5万亿元，占比共计约七成。因此，业内观点认为，处理地方政府性债务，首先要对地方融资平台公司债务进行妥善解决。

　　鹏元资信评估有限公司副总裁周沅帆表示，地方融资平台债务占到地方政府性债务的46.83%，因此，要妥善处理地方政府性债务，首先必须处理好地方政府融资平台债务。周沅帆进一步分析，在对融资平台进行清理规范的同时，应认识到其存在的合理性，在发展中解决地方融资平台债务问题，可以通过公开发行债券的方式，来替代现有银行贷款，调整债务结构，同时提高债务透明度。

　　由于10.7万亿元的地方政府性债务中，有80%是银行贷款。对此，前银监会主席刘明康表示，从2010年开始，银监会就按照“降旧控新”的精神，依据“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的清理原则，推进平台贷款补正合同、追加有效抵质押物、增提拨备、提高资本占用成本，以有效降低风险。其中很重要的一点就是，要通过科学机制，让风险早暴露、早发现、早度量和早干预，防患于未然。

　　由于最近两年有数额较大的负债集中到期，所以短期的流动性风险防范问题，成为需要妥善解决的内容。随着国家对地方融资平台的清理和规范，部分项目的后续融资出现断流，此前不规范的融资项目风险开始暴露。对此，周沅帆表示，最近三年需偿还的债务占总量的53%，因此要重点防范流动性风险，地方政府可以通过减持上市公司国有股权、盘活现有资产等方式来提高流动性。

　　实际上，为妥善处理地方政府性债务，各地方政府也开始积极行动。比如在广州，一个专司地方债务问题的地方债务处，在该市财政局新设。该处除了对存量债务加强管理外，还将使得融资主体的“借、用、还”控制在广州可承受的能力范围内。此外，根据相关要求，从2011年9月起，地方政府性债务月报制度在全国范围内开始实行。

　　规范举债融资机制期待突破

　　地方政府性债务的产生由来已久，特别是伴随着上个世纪90年代的税制改革，地方财政收入占比下降，而城市化进程加快却带来建设资金需求大幅增长，使得地方政府依靠财政收入已经不能满足自身的资本开支，大规模举债成为普遍现象。

　　从未来发展看，城市化步伐依然在加快，各地基础建设的需求依然旺盛，这就需要在妥善处理存量地方政府性债务时，要着眼于长远，规范举债融资机制，从根本上化解地方政府财政问题。而市政债“破题”、税制改革以及将地方政府债务收支分类纳入预算管理等举措，已经进入相关部门视野。

　　通过发行市政债或地方政府债券的方式，取代现有融资模式，在业内早有探讨。作为市政债的倡导者，早在2011年4月，周小川就曾表示，从城镇化发展趋势看，未来市政债和财产税搭配，可较好地助力城镇化。

　　但是现在，市政债的瓶颈依然存在。《预算法》规定，除个别由中央政府批准的地区外，地方政府不允许赤字，不能进行债务融资。对此，有专家认为，首先应将债务纳入全预算管理，相应修改预算法，并尽快建立政府性债务的监测体系和风险控制标准，将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围。

　　实际上，此前地方债的试点，已经标志着规范的地方政府融资渠道开始“破冰”。2011年10月20日，财政部宣布，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。有专家表示，让地方政府成为负债主体，自行发债，是地方债发行制度上的一大进步，是让地方政府举债融资走向阳光化所迈出的第一步，预计2012年自行发债试点可能扩大。

　　对于未来新的融资渠道，周沅帆接受采访时表示，除了试点发行地方债外，一些地方政府正在尝试通过信托等方式进行融资。此外，通过对基础设施等资产进行证券化，也是可以考虑的方式，可以组建中国的“城市美”来专门负责对地方政府融资平台资产进行证券化。

　　“十二五”规划已明确提出，更加重视改革顶层设计和总体规划。对于地方政府举债机制的规范与建立，同样需要顶层设计。刘明康曾表示，当前，国家特别注意加强顶层设计，正在深入推进国家和地方债务管理体制机制改革，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系，健全地方财税体系。