深圳再改革

　　龙飞

　　南巡20周年，改革窗口深圳再次处于风口浪尖。

　　“其实深圳不少官员还有着强烈的改革精神。”深圳一位研究学者表示，2009年深圳机构改革后，深圳市交通委组织了多次赴中国香港、新加波学习，研究翻译了香港、新加波、美国联邦运输部、纽约交通管理的各种相关法律和制度文件，撰写了一份200页的研究报告。

　　然而这许多尝试不仅遭遇着利益部门的阻挠，甚至一些中央部门也贴上各种封条。例如被深圳寄予科技创新以及人才培育的南科大，直到现在依旧没有招生的权力。2010年9月《光明日报》名为“两种不同性质的民主不可混淆”的文章，直指深圳政府权力三分的尝试，没有分清社会主义民主与资本主义民主的界限。

　　尝试大部制

　　早在2003年，深圳就希望启动“行政三分”改革，借鉴香港，将整个政府结构分成决策、执行、监督三个“职能块”，建立一个决策、执行、监督三种职能相互分离又相互协调的全新政府架构。

　　“这等于把整个政府的构成重新划分，遇到的阻力可想而知。”一位曾参与其中的官员向记者表示，当时方案在政府内部引起的反应远远超出他们的预计，此项改革被迫一改再改，一拖再拖，最后不了了之。

　　到2009年7月，深圳希望体制改革继续推进，启动了大部制改革，在这次自上而下的改革中，隐约出现行政三分的思路。当年的机构调整后，深圳市政府呈现“七委、十八局、六办”的部门架构：“委”主要承担决策和监督执行职能；“局”主要承担执行和监管职能；而“办”则主要协助市长办理专项事项。

　　三分思路在“委”和“局”的关系中有着更多的体现。以人居环境委员会为例，其联系着住房和建设局、市水务局和市气象局三个部门。而这三个局局长，均兼任人居环境委员会副主任。在日常运行中，名义上委和局是平行关系，但重大决策必须由委拍板。重要政策文件需由委而不是局直接上报市政府。

　　深圳的大部门改革同样面临着诸多矛盾，其中之一就是消化庞大的公务员队伍，有些整合后的委员会出现了1个正职20个副职的局面。一个新的大部门成立，往往意味着近百名公务员的减少。另一方面我国公务机制法并不完善，原则上在职公务员只有在到达法定退休年龄后才能正式离职。因此直到今年，如何对公务员分类管理依然是深圳大部制改革的难点。

　　除此之外，新成立的大部门在运行过程中，出现了诸多弊端，甚至面临着整合后再分拆的过程。在2012年1月公布的深圳市政府工作报告中就表示，“完善市级大部门体制改革，已批准建立科技创新委员会”。这意味着2009年由六部门整合而成的科工贸信委将被拆分。

　　基层扁平化

　　除了大部制改革，深圳在城市管理方面也在进行着一系列的尝试。2011年10月底，深圳市委、市政府宣布，将在宝安和龙岗新增两个功能新区，暂定为“龙华新区”和“大鹏新区”。这是继2007年增设光明新区和2009年增设坪山新区之后，深圳推进特区一体化发展的又一举措。

　　自2007年开始，深圳正式启动以“新功能区”为方向的行政区划与管理体制改革。在以往市、区、街道、社区两级政府四层管理的基础上，探索市——功能区——办事处的一级政府三层管理体制。

　　功能区作为深圳市政府的派出机构，虽然行使区级政府的职责，但管理架构明显不同于其他行政区，它没有人大、政协、检察院、法院，GDP仍然计入原来所在的大区。功能区不是一级政府，而相当于市政府的一个管理局。

　　按照深圳的设置，未来的基层应该实行扁平化管理。《中共深圳市委、深圳市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》就表示，在功能区试点基础上，条件成熟时，改区为管理区，管理区尽量划小，管理区为市政府的派出机构；逐步将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构，为管理区派出机构。

　　2009年开始的大部门制改革，也涉及精简行政层级。其中，实现“一级政府、三级管理”是公众关注的焦点，原有的区级政府将不再作为一级政府，而是市政府的派出机构对辖区实施管理。计划于年内挂牌的坪山新区，就将尝试整合街道办和社区工作站。对此，深圳大学管理学院教授马敬仁认为，这有助于政府纵向事权配置的扁平化，“政府的心脏将更靠近基层和公众”。