结构调整是财税改革的方向

　　林采宜

　　 不同的经济制度和政策产生不同的激励效应，从而决定了一个社会经济发展的模式和效率。财税制度亦是如此，税收作为一个重要的“成本”因素直接影响人们在投资、消费和其它资源配置方面的决策。

　　 中国税制结构现状

　　 目前我国的税收制度既没有对实业投资起到正向激励作用，也没有对调节社会收入差距起到“劫富济贫”的作用。

　　 中国经济在“十二五”期间，能否顺利实现结构调整，财税制度改革是关键。目前我国的财税制度是否有利于结构调整，是否适应社会经济的和谐发展？我们从三个方面分析：一是宏观税负的高低，二是财税收入的结构，三是财政支出结构。

　　 按照国际货币基金组织的口径计算，2010年，我国宏观税负为26.4%，2009年为25.3%，而2009年世界各国平均水平为36.4%，其中发达国家平均水平为40.8%，发展中国家平均水平为32.9%。仅从狭义的税收口径统计数字来看，我国的宏观税负水平并不高。但是，目前中国政府部门还通过税收以外的渠道取得财政收入。其中，纳入预算的规范收入有：国有企业利润收入、教育费附加收入、城市水资源费、排污费以及其它杂项收入；未正式纳入预算但可比较精确统计的收入有：行政事业性收费、政府性基金、社会保障费收入、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入；此外，还有由各部门、各地区“自立规章，自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入等。如果把这些预算外行政收费全部计算在内，根据社科院财税专家的测算，2010年中国宏观税负为34.5%（按全口径计算，包括政府预算收入、政府性基金收入、预算外收入、土地有偿使用收入和社保基金收入）。可见，无论按照国际货币基金组织狭义的统计口径还是社科院专家广义的统计口径，我国的宏观税负的水平看起来都不算太高。

　　 但是，为何中国的税收痛苦指数会明显高于其它国家，尤其是发达国家？

　　 根据财政部的统计数据，2010年，企业流转税占七成，其中增值税占29%，营业税、进口税和消费税分别占15.2%、17%和8.3%。所得税占24.1%，其中企业所得税占17.5%，个人所得税占6.6%，财产税及其它税收加起来只占6.4%。按照这个结构推算，2011年我国企业上缴的流转税总额高达6.65万亿元，而财产税不过6000亿元。从财税收入的结构来看，我国70%的税收来自企业的生产和流通环节，这些税费最后大部分都通过价格转嫁给最终的消费者，严重影响低收入人群的消费能力。相比之下，美国、澳大利亚、法国、瑞典等发达国家60%以上的财税收入来自于所得税和财产税，企业流转税在全部税收中占比不到三分之一，税收制度为企业家精神创造了肥沃的制度土壤。由此我们不难判断，目前我国的税收制度既没有对实业投资起到正向激励作用，也没有对调节社会收入差距起到“劫富济贫”的作用。

　　 众所周知，税收是公民缴纳给政府用于购买公共服务的支出。衡量该项“支出”是高还是低不仅取决于其在公民可支配收入中所占的比重，还取决于公民支付这些费用之后所获得的公共服务，包括医疗、教育、安全及其它各项社会保障和公共福利。根据财政部发布的数据，2010年，我国医疗、教育、社保就业三项支出在政府财政支出中的占比为29.5%；而在美国，同样这三项的开支占联邦政府总开支的60%左右。在这里，如果我们可以把纳税作为公民购买公共福利的交易来看，中国公民的税收支出“性价比”显然低于西方国家。这恐怕也是中国税收痛苦指数较高的重要原因。

　　 所以说，我国目前的财税制度改革不仅仅是简单的减税，更重要的是结构调整。一方面调整税收结构，另一方面调整财政支出结构。

　　 优化税收结构迫在眉睫

　　 优化税收结构只是财税改革的一个方面，与其同等重要的，还有财政预算结构的优化和财政支出的透明化。

　　 在国民收入初次分配中，政府税收比重越高，劳动者报酬和企业盈余的占比就越小，我国的财税收入三分之二来自企业的流转税，导致实体经济处境艰难、民间资本对实体经济的投资热情不断下降。1994年制定增值税、营业税和企业所得税标准的时候，由于征管条件的限制，当时我国的征收率普遍不足50%，17%的增值税率和33%的企业所得税率是根据“宽定窄用”的标准匡算出来的，1994年以后，随着“金税工程”的建设，全国税务信息化程度不断提高，税务征管水平也相应不断提升，目前税收征收率已经超过70%，接近国家税务局75%-80%的征管目标。自从1994年实行分税制改革以来，中国政府税收增长的弹性系数始终大于1，即政府财政收入的增长速度一直高于国民经济的增长速度。2010年和2011年，我国财税收入的年度增长率大约为23%，远远高于GDP的增长速度，财税收入的大幅增长很大一部分原因就跟征收率提高有关，在征收率高达75%-80%的征管条件下，当年根据“宽定窄用”原则制定的税率标准明显是偏高了，为了提高中小企业的竞争活力，适度降低企业的增值税率和营业税率已经迫在眉睫。

　　 此外，改革开放三十年来，我国目前的贫富差距日渐扩大，根据专业机构的测算，目前我国的基尼系数已经超过0.5，通过财产税调节社会财富的分配，适当缩小贫富悬殊的时机已经成熟。2010年我国财产税在全部财税收入中的比重只有6.4%，而发达国家的财产性税收通常占所有财税收入的三分之一。因此，适时推出房产税，提高居民持有房产的税收成本，不但可以“劫富济贫”，而且也是抑制房地产投机、炒作的长效手段，此外，强化遗产税、赠予税等财产性税收的征管，也是既有利于柔化贫富差距，又能抑制不劳而获的双雕之箭。

　　 当然，优化税收结构只是财税改革的一个方面，与其同等重要的，还有财政预算结构的优化和财政支出的透明化。

　　 财政支出结构改革

　　 合理的财政支出结构也是提高社会福利效应、降低税收痛苦指数的重要措施。

　　 从宪政精神来看，合法的税赋应该是公民“自愿的支出”，而“自愿”的前提通常是政府财税收入的使用得到公民的认可。因此，正常的税收立法应该附属于预算立法，至少，预算管理的优化应该和税制改革同步。

　　 根据国家货币基金组织的统计口径，目前发达国家的平均宏观税负为40%，瑞典、法国、加拿大等福利国家的宏观税负甚至普遍超过40%，可见“国富民穷”并不可怕，关键在于国之财富是否能合理用在公共福利上。换一句话说，合理的财政支出结构也是提高社会福利效应，降低税收痛苦指数的重要措施。

　　 就目前中国的财政支出结构来看，行政管理成本偏高、行政支出不够透明是公众颇为诟病的舆论焦点，其次，根据财政部公布的数据，2011年政府在保障房建设、公共交通建设方面的投资占全部财政支出的8.7%，明显高于大部分发达国家，而这类财政投资往往由于其低效率和夹杂在其中的权力寻租而饱受公众质疑。因此，降低政府的行政管理成本，适度减少“经济建设”方面的投资，最大限度地把财政资源用于社会保障、卫生、教育等公共福利支出，实现财政资源由国至民的有效转移，也是减低税收痛苦的重要因素。

　　 此外，由于出口退税等财税补贴政策的特点，在其执行过程中监管成本高，地方政府和相关部门具有很大的灵活性，导致权力寻租现象时有发生，财税资源部分流失，加剧了高税收和低福利并存的现象。

　　 随着人口老龄化的浪潮逼近，社会保障基金的缺口将逐渐浮出水面，温州式的崩溃产生出来的僵尸企业需要政府财政不断“输血”，而土地财政的萎缩，使得地方政府在前几年投资大跃进中累积起来的高额债务，变作一座座随时可能崩溃的危楼……在这样的宏观经济环境下，大幅度减税是不切实际的期待，根据现实条件的可操作性，逐步调整税收结构和财政预算结构，来缓和矛盾，促进经济转型和社会稳定，或许倒是财税制度改革可期的方向。