畸形地方债

　　中国的地方政府债务畸形，不规范，既不能保证债权人的利益，财政兜底的结果，最终必然是绑架纳税人……

　　近日，有媒体援引银行业知情人士和分析师的话称，中国政府已指示国内银行对地方政府的贷款进行大规模滚转，一名曾听取相关计划介绍的人士称：“在某些情况下，到期日将被延后多达四年”。

　　中国的地方政府债务畸形，不规范，既不能保证债权人的利益，财政兜底的结果，最终必然是绑架纳税人，由纳税人为畸形的债务埋单。

　　政府债务必须考虑两个方面。一方面是债权人的利益。政府在借债的时候就应该对将来偿还债务作出安排，要有债信。这一点，我们的政府债务可以说是乏善可陈的。有关报道指出：“很多平台公司是在2009年之后新设立的，甚至部分平台公司借款时就没有想过何时还款的问题。”随着还款期限的日益临近，一些平台还贷资金毫无着落。这无疑使债权人利益处于风险之中。

　　政府债务需要考虑的第二个要点是，借款必须为纳税人负责。举债无非是透支将来的收入，拿未来的钱办今天的事。借来的钱当然是要偿还的，那么，将来由谁来偿还这些钱?自然是纳税人，或者是今天纳税人的子孙后代。这种情况下，借钱就不仅仅是政府的事，举债必须由纳税人同意，而且应该由纳税人或者纳税人委托专业机构对于举债进行效益评估。如果借债带来的效益不明显，与不举债相比，没有优势，那就没有必要借债;如果借债导致严重的代际不公，使子孙后代背上沉重的包袱，那么，也应该谨慎举债;而在已经借债的情况下，借贷资金如何使用，债务如何管理，纳税人也应该能够进行监督，甚至能够参与管理。地方政府千万不要认为，政府借钱与纳税人无关，可以随意借，随意花，可以不受监督。

　　从以上两个角度观察，中国地方政府的债务，都存在很大的缺憾。

　　地方政府举债在中国的历史并不长。清末民初，地方政府学习西方，将举债作为政府克服财政困难的一种选项。那时的债务管理尽管还在探索阶段，但仍有值得借鉴的地方。当年直隶总督袁世凯首发地方债，以直隶银元局余利以及盐利等作担保。国外公债本无担保一说，袁世凯的公债担保受到梁启超的嘲笑，但在当时的中国，政府借债设担保却是惯例。这种不符合国际惯例的公债担保做法，事出有因。当时政府债信不彰，为取信于民，尽快借到必要的款项，政府不得不放下身段，安排担保，以坚债信。与今天相比，这种做法至少维护了债权人的利益，比一些地方只知借钱，却全然没有想过如何偿还更为合理。212>>

　　中国的地方政府债务畸形，不规范，既不能保证债权人的利益，财政兜底的结果，最终必然是绑架纳税人……

　　民国时期地方公债基金的管理，也有可圈可点之处。浙江省在发行公路公债时，特设保管委员会保管，由省城银钱两业推出代表8人组成，凡基金提用时 ，非有委员5人以上盖章不得支用。上海1934年的市政公债，不仅委托国债基金管理委员会代为保管基金，而且还由上海市财政局局长、工务局局长、教育局局长、国债基金保管委员、承销人代表、市临时参议员、上海市银行同业公会代表组成监督委员会，监督公债的用途。由多方参与管理基金，对于维护债权人和纳税人利益，是大有帮助的。

　　按照中国目前的法律，地方政府预算不能列赤字，地方政府不能借钱，不能发行公债。但是，事实上近些年地方政府已经规避了预算法的禁止性规定，大肆举债。现在地方政府十多万亿元的债务，就是规避法律的结果。地方政府既然绕开了法律，也没有将借债情况向地方人大报告，那么，从理论上来说，纳税人可以拒绝为其埋单。话虽如此，但这些债务由中央财政兜底，如果偿还无望，政府不得不通过发行钞票或以财政资金偿还。加印钞票会引起通货膨胀物价上涨，每个消费者都难逃其殃，而财政偿还则无疑是纳税人埋单。即使政府并未针对还债征收特别税收，但是将财政收入用于还债也会使本该用于其他方面(如民生方面)的财政资金受到挤压，影响了财政资金的使用效率。

　　克服地方债务风险，其实只有两个选项。要么是按照预算法，禁止地方政府举债，追究违法举债的官员的责任，不管是公开发行债券还是通过平台公司;要么就是赋予地方政府举债权，但是这种权力要受到地方人大、债权人和纳税人的严格约束和监督，要公开透明。像目前这种既不合法，又无监督的地方债模式，风险巨大，效益低下，不应该继续存在。2<<12