邓聿文：碳税之争争的是发展权和控制权

　　邓聿文

　　中、美、俄、印等26个国家拟于2月21日在莫斯科商讨应对欧盟航空“碳税”方案。自欧盟于今年1月1日推行航空“碳税”以来，就遭到除欧盟外的几乎所有国家、航空公司以及国际航协的反对，中国民航总局也于2月6日明令禁止国内各航空公司未经批准加入欧盟排放交易体系。

　　面对各方反对，欧盟一意孤行，有观点认为，这与当下欧洲经济直接相关：若按欧盟相关法规，国际航空运输协会(IATA)预计今年航空公司得缴纳12亿美元碳税，至2020年将升至36亿美元。不否认欧盟在对抗全球气候暖化方面的诚意，但此次力推“碳税”，确有长远而深厚的经济和战略考虑。

　　十多年来，欧盟一直在努力推进全球碳减排协议，这与其在碳排放的制度安排、气候变化的技术研究，乃至在发展清洁能源、低碳产业上领先于中、美等国的先发优势密切相关。

　　世界经济和政治的竞争，本质上不外乎利用自己的“比较优势”去抢占“市场”，取得游戏规则制定权。对欧盟来说，要与中国等新兴国家甚至美国在传统工业领域和制造业中竞争，优势已不明显。欧盟要想实现未来国际政经的领导权，就必须开创并引领一种新的发展模式，即“低碳经济”。

　　鉴于欧盟积累的技术等优势，不排除有主导全球碳交易市场的“野心”。今年全球碳市场交易额有望达到1500亿美元，欧洲交易量占全球总量的73%。从而，欧盟在该领域倡导和制定的任何规则，均有可能成为全球必须遵守的规则。

　　由此可知，欧盟强制推行航空“碳税”的真实意图，是要使这套游戏规则国际化，将既是碳排放大国又是竞争对手的中、美等国纳入其主导的排放体系。欧盟利用航空“碳税”，不仅能够掌握航空碳排放收费标准的制定权、航空运输业及制造业领域的市场控制权，以保护其航空业竞争力，也可借此将局限于欧洲范围的温室气体减排方案扩展到全球，为未来在航运、钢铁、电力、水泥等其他行业推广实施该减排方案铺平道路。

　　对中国来说，欧盟的意图一旦实现，会带来两方面的显著挑战。一是航空业将承受巨大压力，甚至成为受航空“碳税”影响最大的国家。据中国民航局节减排办公室预计，若实行碳税，明年国内民航业界支付额将达8亿元，到2020年将超过30亿元，9年时间累计约为176亿元。此外，欧盟凭借对航空运输业和制造业领域的市场控制权及技术标准，可能导致中国航空事业和飞机制造业的发展“命门”被掌控。

　　二是中国将丧失碳减排的交易定价权，不利于产业升级和低碳绿色发展。目前全球碳交易市场，分为以欧盟排放交易体系为代表的许可权交易的配额市场，以及以项目为基础的碳减排交易的项目市场，也即CDM。中国属于后者。

　　据联合国开发署统计，中国2010年CDM的份额占当年世界CDM潜力的35%~45%。若中国在CDM中不能取得定价权，那么损失的就不是支付给航空“碳税”的“买路钱”。届时欧盟等还可对中国利用低碳技术和发展绿色经济设置各种 “非关税壁垒”，构建新的低碳贸易保护，阻挠中国的产业转型和绿色发展。

　　所以对欧盟征收航空“碳税”的做法，中国必须予以反对，并做多手准备，包括与其他国家迫使欧盟取消或推迟航空“碳税”；同时加大减排力度，加快产业升级转型，发展生物航空燃料产业；并从战略规划、政策激励、体系建设等方面，发展自己的碳排放交易市场。

　　全球经济和政治正处于大变革大分化时期，欧盟航空“碳税”的推出，实则是想通过对碳排放市场的控制，重新制定世界经济游戏规则。从这个意义说，目前的全球碳排放之争，真正争的是发展权和控制权。中国要想最终在这场竞赛中胜出，就必须在规则制定上有足够准备，谁在准备中占先，谁就可能占有规则制定权。