财税问题系列评论之四 如何以税收调节居民收入分配

　　许善达

　　新税制调节居民收入差距的功能

　　“十一五”规划确定GDP增长7%，而居民收入增长4%。这说明，多年来居民收入比重下降的趋势符合当时政府的战略。这个战略在“十二五”规划中发生了根本性转变。“十二五”规划确定居民收入增长速度不低于GDP，同时要缩小居民收入差距。

　　原因是：一方面居民收入比重下降和居民收入差距扩大引发低收入群体不满情绪，另一方面内需特别是居民消费需求不足已成为国民经济发展的最大障碍。税收成为人们关注居民收入能否增长和居民收入差距能否缩小的热点。

　　对现行税制提高居民收入比重和调节居民收入差距的功能进行理论和实践的评估，基本结论是：1.居民总税负水平过高，减税力度不够；2.低收入群体税负更重，特别是增值税、营业税和消费税以及个税；3.对高收入群体税负判断的理论和实践均存在误区，不利于留住富人的制度性和政策性缺陷很多。虽然居民收入比重提高和居民收入差距缩小的目标不是单靠税收就可以实现，但现行税制如果不进行优化设计，难以支持“十二五”规划实现。

　　我们的任务是：正确、科学地确定税收提高居民收入比重和缩小居民收入差距的功能，设计出符合这些功能要求的税收制度和政策，在实践中推行并实现之。

　　原则是：在控制政府收入总规模的条件下，照顾穷人，同时留住富人。

　　间接税：

　　调节居民收入分配的重要手段

　　从理论上讲，间接税课征会根据不同商品和服务的供求弹性，在一定程度上带来生产者剩余或消费者剩余的损失。这实际上相当于政府通过税收方式在生产者与消费者之间进行分配。

　　应该明确：生产者承担的税收可以视为是从事生产的资产所有者（亦即富人）承担的税收。这个理论对发展中国家尤其重要，因为发展中国家间接税比重大。

　　对中国来说，如果我们确认占中国税收收入65%左右的流转税中有相当一部分是对富人征收的税收（目前尚未测算数量），对我们设计符合功能要求的税制意义极大。同时，间接税对最终消费课税的本质特征，决定了其在不同边际消费倾向、不同恩格尔系数的消费者之间，将会产生财富分配效应。换句话说，食品、服装、鞋、书籍等是高恩格尔系数消费者（穷人）的主要消费品，由于这些商品需求弹性接近零，对这些商品所征收的流转税主要由消费者（穷人）承担。这部分流转税具有收入累退性质。如果我们确认这部分流转税对调节居民收入差距发挥了副作用，对我们设计符合功能要求的税制意义同样很大。

　　因此，统筹优化税收在调节国民收入分配中的功能作用，不仅需要大力推进个税、财产税以及社会保险税等直接税制度的改革完善，而且还需高度关注间接税手段的配置与运用，形成相互补充、相互配合的制度体系。只关注个税等直接税种对居民收入分配的调节作用，而忽视整体税制特别是流转税的调节收入功能，不仅在理论上是错误的，而且在实践中必然导致税制的缺陷和功能的扭曲（具体建议见系列评论之二）

　　所得税：

　　调节居民收入分配的直接手段

　　个税是调节居民收入分配最为直接的工具。由于我国个税收入占全部税收收入的比重不到7%，其调节范围和力度相当有限。

　　在个税改革的取向上，应重点坚持两个原则：一是按照不同类型所得税负公平的原则，实现劳动所得税负总体上不能高于资本所得；二是按照提升税制国际竞争力的原则，资本所得税负不能高于欧美国家。

　　在研究个人资本性所得税时应该明确公司所得税和个人股息红利所得税是重复征税。公司所得税只是中间环节的所得税，只有个人股息红利所得税才是最终所得的所得税。前面所说资本所得税负不能高于欧美国家是指公司所得税和个人股息红利所得税的总税负。

　　这里的核心思想就是，在全球化条件下，中国个税制度的建设，第一项原则为有利于照顾穷人，第二项原则有利于留住富人。不能照顾穷人，就不能体现税收的调节功能；不能留住富人，则不仅导致税源流失，而且导致穷人丧失必要的就业机会。

　　财产税：

　　调节居民收入分配的辅助手段

　　1994年，设计新税制的原则之一是“双主体”，即：流转税和所得税为主体，但实践结果是，流转税比重为75%左右，所得税比重为15%左右，财产税等只有8%左右。经过18年的税制改革和发展，流转税比重降低到63%左右，所得税比重提高到28%左右，财产税等仍只有8%左右。

　　这个发展态势是符合中国从人均数百美元的GDP水平提高到人均数千美元GDP水平的历史的。税制结构不是人为可以随意设计的。落后国家的流转税比重一定很高（比如中国1994年时），随着经济发展，流转税比重会下降，所得税比重会上升（比如中国1994~2011）。

　　目前中国这个税制结构仍不能说已经实现“双主体”的税制了。按照这样的变化速度，估计至少10~15年以后才可以实现“双主体”税制的目标。财产税成为主体税种更是需要很高的人均GDP水平。

　　从中国现状出发考虑，至少在“双主体”税制实现以前，不应考虑把财产税作为主体税种的问题。特别是在全球化进程越来越快的历史时期，财产和人员在各国之间的流动性越来越大，世界各国在税收负担水平的确定上都处于“囚徒困境”，任何经济体实施负担较高的财产税，势必造成“为渊驱鱼”“为丛驱雀”的结果。

　　财产和人员必将流出导致财产税收入不多、而投资和消费环节的税收大幅减少的局面。在中国目前的发展水平上，高额财产税不但会导致财产和人员外流，而且在国内也会损害地区间竞争能力。

　　就个人消费性住房而言，上海方案规定凡属引进的人才不列入征税对象，重庆在试点一年以后，不但没有降低征税的住房价格标准以扩大试点范围，反而将标准从每平方米万元左右提高到13000元左右。而且，北京、深圳等城市的政府公开声明不进行房产税试点，以澄清一些误解。中国只有公开宣布停止个人消费性房产税试点，并决定10年甚至20年之内不予考虑，才能在“双主体”税制实现以前保证对人才和财产的吸引力。

　　对投资性个人住房，完全可以在其出售变现时征收消费税。从一个较长时间和住房总量来看，以概率计算，在住房出售变现环节征收增量税收和在住房保有环节征收存量税收，在税收收入的数量上是近似相等的。但这种增量税收会比房产税这种存量税收成本低、效果好、政府与居民之间的矛盾小。减少税收成本就意味着降低居民税收负担，因为高税收成本最终也是由纳税人承担的。

　　（作者系全国政协委员、国家税务总局原副局长）