区域发展由政策驱动转向创新驱动

　　周丽敏 童海华 李正豪

　　编者按/ 全国两会召开前夕，国务院正式批复《西部大开发“十二五”规划》，此前不久，《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》也正式出炉。这让舆论对区域经济的关注再次升温。实际上，近年来的全国两会，区域经济的有关热点话题都被代表委员和媒体广泛关注，今年也不例外。无疑，今年全国两会上，转型升级、深化改革、西部大开发、三农问题、社会管理、海洋经济、资源型城市转型等话题将成为关注的热点。

　　为此，我们在今年的全国两会特刊中，选取一些重点省市如广东、上海、四川、新疆、陕西、河南进行样本调研，深入剖析它们在转型升级、深化改革、加强社会管理等方面遇到的问题，展望下一步的发展方向，希望对全国其他地方有所借鉴。

　　2012年是实施“十二五”规划承上启下的关键一年，面对愈加复杂的国际国内形势，2012年及今后我国区域经济将朝着哪些方向发展？国家又将采取哪些措施进一步促进区域协调发展？这些问题，都是全国两会期间，代表委员和读者十分关注的热点话题。就此问题，本报约请国家发改委地区经济司有关负责人和有关专家学者进行讨论。

　　他们认为，今后一段时间，我国区域经济发展动力将逐步由政策驱动转向技术创新和体制机制创新驱动为主，区域发展战略规划的实施方式将更多地体现为中央政府和地方政府的互动。

　　产业发展：恶性竞争转向均衡发展

　　《中国经营报》：2010年1月国务院批准了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，随后，8月又颁布了《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》。随着这些规划和意见的实施，东部地区向中西部地区的产业转移在加快，当前我国产业转移表现出哪些特点？

　　金碚：从近两年的情况来看，特别是国际金融危机爆发以后，区域经济发展的一个最显著特征就是产业转移的态势更强了，东部沿海地区的产业向中西部地区转移、延伸，另外一个特点就是，产业从中心城市向周边县域腹地深度延伸。工业发展到了这个阶段，产业正在向纵深发展。这其中表现在，过去一些中低端的产业，开始向技术更高的产业链延伸，这是产业本身的一个深化。通过产业的不断延伸和转移，我国东中西部地区、中心城市向县域腹地的发展，出现了更加趋向均衡的发展态势。

　　陈秀山：一些东部企业逐步向中西部转移，中西部地区迎来了新的发展机遇，未来区域产业转移步伐也将进一步加快。这对于缩小区域差距，协调区域发展将发挥重大作用，但伴随着产业的加速转移，许多新问题也不断出现：一方面中西部地区为了争项目存在重复建设、恶性竞争的现象，缺乏宏观统筹协调，使得一些高污染、高耗能项目没有得到遏制，不利于经济的可持续发展；另一方面，由于中西部地区发展潜力增大，许多农民工采取当地就业、就近就业的方式，使得东部沿海地区出现“用工荒”现象，地方政府间的竞争进一步加剧。

　　金碚：目前各地对产业的竞争确实非常激烈。过去靠便宜的土地来竞争，现在便宜的土地越来越少了，就靠直接的财政补贴来招商引资。一些地区以“支持战略性新兴产业”、“支持高技术产业”或“发展文化创意产业”为名，通过圈地、建园等方式吸引企业投资，上了大批的项目。这种由政府“加力”的地区间竞争是造成产能过剩和结构不平衡的重要原因之一。

　　范恒山：随着城镇化、工业化、市场化的深入发展，竞争不断加剧，容易造成资源要素进一步向发达地区集中，也容易导致城市对农村利益的进一步侵占。

　　《中国经营报》：尽管各地对产业的竞争非常激烈，但这样的竞争目前来看还主要集中在大项目和一些中低端的产业上。导致这种现象的原因是什么？

　　金碚：目前为止，我国的很多企业还是处在中低端的水平上，高技术的东西做不了，因为它不是创新导向的，而是投资导向和生产规模导向的，这样的竞争还是以占领低端市场为主要目的。因为要急于取得业绩，没有耐心进行技术创新，创新是需要长期努力的，如果需要10年8年甚至更长的时间才能实现技术突破，还有多少企业多少地区会感兴趣？当前创新最大的障碍就是缺乏耐心，大家的技术水平都差不多，都是60分的水平，及格了，能够符合国家标准就行了。于是很多企业和地区都在差不多的技术水平上投资扩大生产规模，而没有动力长期努力做成70分、80分、90分的优秀产品。我们大部分都是60分的产业，表面上看好像也不错，生产出了很多价廉物美的产品，但总体来说，不够精致化，高档次的产品不多，工业设计的水平与国外先进水平有明显差距。

　　陈秀山：目前我国依然是以第二产业为主，第三产业发展不足。国内经济仍然停留在劳动密集、资本密集并存的阶段，还是高度依赖劳动、资本和土地三大要素的投入。技术进步、特别是自主创新要素对经济的贡献还是比较低的，经济发展方式亟待转型。

　　《中国经营报》：在这样的情况下，我们应如何在宏观层面上避免各地低水平重复建设和恶性竞争？

　　金碚：由于工业化本身具有不均衡的特点，我国根据不同的区域特征划分了主体功能区，适合发展或者不适合发展什么，做了总体的指导。主体功能区的划分使很多地方的发展具有国家战略的意义。其实每个省区发展的过程中都会形成区域间的功能分工。完全没有分工，都走向均衡发展，这是不可能的。即使到了工业化末期，不同地区的功能也是不同的。

　　范恒山：从宏观层面来看，我们要把实行区别对待作为完善区域政策体系的基本方向。区别对待是区域政策的实质和核心，只有这样才能充分发挥地区比较优势，从而促进区域合理分工，避免恶性竞争，减少低水平重复建设，有效解决“一个规划管全国，全国规划一个样”的问题。下一步，我们在完善区域政策体系时，必须坚持分类指导、区别对待的原则，把握国家战略方向的同时，充分考虑各地的具体差别和实际要求，设定不同的目标，提出不同的要求，制定不同的政策，真正实现“一区一策”。

　　正是基于这样的考虑，国家在近些年来制定出台了50多个区域规划和区域政策。

　　区域战略：国家意志对接地方发展

　　《中国经营报》：近年来，我国陆续有50个区域战略或政策出台，这对区域发展起到哪些促进作用？“遍地开花”式的区域战略和区域政策，是不是存在过多过滥的问题？

　　范恒山：简单地说，出台这些区域规划和政策文件的出发点主要是两个方面：一是促进区域协调发展，缩小地区发展差距，推进基本公共服务均等化；二是落实国家重大发展战略，推动国民经济社会又好又快发展，不断增强可持续发展能力。

　　实践证明，这些区域规划和政策文件实现了国家意志与地方发展思路的有效对接，体现了政策统一性与针对性的良好结合，在宏观调控中发挥了特殊作用。具体表现在：一是在区域政策的推动下，新的区域经济增长极不断涌现，区域发展活力不断增强。凡是有国家区域规划和政策性文件指导的重点地区，经济增长速度均明显高于所在省区及全国平均水平，为有效应对国际金融危机冲击和国际经济形势的起伏变化，避免经济大起大落发挥了重要支撑作用。二是在区域政策的引导下，长三角、珠三角、京津冀等发达地区的发展，更加强调结构、效益、质量与速度的有机统一，经济发展整体质量和综合效益明显提升，辐射引领作用进一步增强；中西部地区则积极破解制约瓶颈，大力加强薄弱环节，探索实现加快发展和转型发展两重任务的新路径。三是在国家发展战略的促进下，区域开放合作水平大大提高，一体化进程不断加快，全方位对外开放格局正加快形成。四是在国家政策的支持下，欠发达地区基本公共服务水平得到了显著改善，极大地惠及了中西部地区各族群众，进一步促进了民族团结和边疆巩固。总之，凡是有国家发展战略指导的地区，经济社会发展都迸发出前所未有的活力。

　　金碚：近年来，我国密集出台的这些区域战略和政策应该说总体效果不错，它们明确了地区经济发展的方向，解决了一些地区的重大战略问题和发展方向问题。正是这些区域战略和区域政策把地区经济的发展与国家整体发展战略结合起来，它们的出台对于促进地区经济的发展起到了有益的指导作用。譬如说最近谈得比较多的贵州，国家出台了《促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》，就明确了贵州这个比较落后的省份往什么方向发展的问题。

　　至于现在几乎每个省都有自己的区域战略。我认为，区域战略也是需要竞争的，不能说你有战略，别人就不能有战略，战略就是你有我有大家都有的。但是一定注意要有差异化，不能都走一条路。

　　范恒山：再强调一句，区域规划和区域政策最大的含金量，就在于能够充分发挥地区比较优势，挖掘当地发展潜力。从这些年实施的效果看，期盼多年的区别对待、有保有压的局面通过区域规划和区域政策得到了很好的实现。

　　无论是从区域政策制定的基础——我国地域广袤、地区差距之大来看，还是从区域政策的载体——不同区域规划和区域政策文件特点各异、类型差别之大来看，区域战略不存在过多过滥的问题。

　　陈秀山：未来区域战略的效应会呈递减趋势。因为大众的注意力、资源的总量毕竟是有限的，同时中央政府政策的支持和项目投资也是有限的，那么规划区域所能利用的资源和政策就会受到限制，从而影响区域战略实施的效果。因此，建议各规划区域在发展过程中应着眼于开拓本地资源，谋求科学发展，而不是一味去吸引外部资源。对于地方政府和决策者来说，未来工作重点也不是一味去争中央项目、投资或政策优惠，而是应更多的立足于本地区实际，探索更科学、更高效、更可持续的区域发展模式。

　　发展任务：东部率先转型 中西部转型追赶并重

　　《中国经营报》：当前我国东中西地区其实都面临着产业升级的任务，它们分别面临着怎样的不同任务？

　　金碚：当前我国中西部地区基本还处于工业化中期，有的还处于工业化初期，这个阶段的特点就是产业规模扩张比较快，但是精致化程度不够。东部其实也有一些这样的地区，譬如说东部沿海省份的县域腹地。我们希望中国的产业发展要形成往高端发展、往精致化方向发展。在体制机制上有所创新，技术创新才有持续动力。东部发达地区在这方面应承担更大的使命，特别是发达地区的中心城市，更是应该对发展高端化的产业做出更大的贡献。

　　范恒山：在资源环境承载能力制约日益加剧的背景下，中西部地区正面临着加快发展与转型发展的双重压力，东部地区率先转变经济发展方式的难度也很大。

　　《中国经营报》：2012年是实施“十二五”规划承上启下的关键一年，面对愈加复杂的国际国内形势，2012年及今后我国区域经济将朝着哪些方向发展？国家又将采取哪些措施进一步促进区域协调发展？

　　陈秀山：2012年及“十二五”时期，我国区域经济发展模式将实现从外需拉动向内需和技术创新共同拉动的转变。尤其是东部沿海地区，在转变经济发展方式方面要走在全国前列，促进经济结构战略性调整。

　　预计未来国家也不会有整体的自上而下的区域发展战略规划的推进，区域发展战略规划的实施方式将更多地体现为中央政府和地方政府的互动，即在国家制定实施的区域发展战略总体框架指导下，各地方政府可以因地制宜，充分发挥积极性、创造性和主动性，通过规划的制定、实施和引导，发挥本地区比较优势，解决本区域发展面临的重大现实问题，提升区域竞争力；中央政府则将精力主要放在促进重点地区的发展方面。

　　此外，我认为未来区域发展由政策驱动的作用会逐渐减少，而由制度创新驱动的作用会越来越多。

　　范恒山：面对复杂多变的国内外经济环境，2012年及今后一段时间，地区经济司将紧紧围绕促进区域协调发展主线，以促进重点地区加快发展为重要抓手，以加强区域战略督促落实为重要着力点，加强区域规划引导、完善区域政策调控、创新区域合作模式、健全区域法规体系，加快建立促进区域协调发展的长效机制。2012年地区经济司具体来说要重点抓好以下工作：

　　一是以督促落实为重点，进一步细化和完善区域政策体系。把贯彻实施区域规划和政策文件摆在地区经济工作的优先位置，加大工作力度，落实工作责任，确保区域政策更充分地发挥作用。根据形势变化和发展要求，继续推进重点地区的规划编制和政策制定工作。

　　2012年要继续推进东部地区率先发展，推进首都经济圈发展战略研究和京津冀地区区域规划修改完善，加强京津冀分工合作、良性互动，并抓紧编制广州南沙新区发展规划。加快西部大开发和东北老工业基地振兴步伐，抓紧做好云南桥头堡建设总体规划和黑龙江内蒙古东部沿边开放开发带规划编制上报工作；指导编制中国图们江（珲春）国际合作示范区建设操作方案。支持老少边穷地区加快发展，组织编制十个集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划；编制实施以工代赈和异地扶贫搬迁“十二五”规划；适时启动编制赣闽粤中央苏区地区振兴规划。

　　二是把促进海洋事业发展放在实施国家区域发展总体战略更加突出的位置，继续推进海陆统筹发展，以抓好全国海洋经济发展试点工作为突破，进一步优化海洋经济空间布局，提高海洋开发、控制、综合管理能力，全面推动海洋事业发展。

　　三是以推动可持续发展为重点，进一步做好国土整治和流域治理工作。

　　四是以完善支持政策为重点，进一步实施促进中部地区崛起战略。

　　五是以推进对口支援为重点，全力抓好涉疆涉藏涉青各项工作。