国企改革面临二次定位

　　刘晓午

　　编者按/ 是“国进民退”还是“国退民进”？掌握着大量优势资源的国有企业把持着众多关键行业的同时，仅贡献了5%左右的利润。改革30年之后，已经脱困的国有企业开始面临与其他所有制经济“争利”的指责。争议之下，国企改革该往哪里去？中国社会科学院工业经济研究所所长金碚和南京大学党委书记洪银兴详解国企改革路径。

　　“为什么国有企业搞不好的时候你们骂我，现在我们国有企业搞好了你们还是骂呢？”国资委前主任李荣融在卸任前曾有过如上的抱怨。

　　国有企业的尴尬在本届全国两会召开期间更见明显。对于国有企业被扣上“行业垄断”、“与民争利”的帽子，中国社会科学院工业经济研究所所长、BMW中经智库成员金碚表示，这是因为国有企业全民所有的性质决定了它对于社会经济的意义不仅仅是作为单纯的商业企业的存在，也被赋予了更多的意义。

　　争议之下，经过前30年的改革后，中国国有企业需要直面改革的第二次定位。

　　金碚表示，这是因为国有企业的全民所有性质决定了评价国有企业绩效时，它对于社会经济的意义不仅仅是作为单纯的商业企业存在，还被赋予了更多的责任。

　　国企改革再定位

　　“国有企业第二次改革不是定位在国有企业本身，而是定位在提升整个国家的经济竞争力和产业的有效活力。”

　　《中国经营报：》 世界银行最近发布的《中国2030》报告和正在召开的全国两会上，国企改革的话题都引发了很多争议，我们该如何看待当前的国企改革？

　　金碚：世界各国的国有企业都必须接受双重绩效评价。作为企业，要评价其经营效率的高低，是亏损还是盈利，是否具有市场竞争力等。作为特殊企业，必须评价其是否体现了国家意志和人民的整体利益要求。

　　在改革的不同阶段，解决的问题不同。前30年，国企改革的主要目标是提高国有企业的效率，扭亏脱困，使其不再成为国民经济的包袱。当时的情况是，国有企业在各行业中占的份额都很大，效率却并不如民营企业和外资企业，所以大多数国有企业都亏损。现在情况发生了很大改变。国有企业的效率提高了，战略性调整取得显著进展，所以，国有企业在许多行业中成为“巨无霸”。从国有企业本身来说是一个积极的进步。但是，从全行业的角度看却可能因为国有企业的过度强势而在某种程度上影响了整个行业的运行效率和公平竞争。这是引发目前“国进民退” 争论的一个重要原因。

　　争议的另一个焦点在于国企对于社会的贡献是否与其所占有的资源相匹配。今年两会上，关于收入分配不公平的争议很大。当我们肯定在国有企业效率和效益不断提升过程中，决不能忘记国有企业应发挥社会的“公平标杆”的职能。其中，涉及两个基本要求，第一，企业高管与一般员工的收入及福利待遇差距应保持合理限度；第二，不同行业的企业间的收入差距应保持合理限度。目前，在这两个方面国有企业的表现都有非常不令人满意之处，所以老百姓有怨言。这涉及对国有企业本质功能的认识，所以必须进行第二次改革定位。

　　通俗地说，过去国有企业改革的目标主要是解决国有企业“善其身”的问题，今后的第二次改革目标主要是解决国有企业“善天下”的问题。这样，判断国有企业好还是不好，就不能够仅仅立足看国有企业自身的状况，更重要的是要看，由于国有企业的存在是否导致整个行业和整个经济体更有活力和效率，特别是市场竞争秩序是否合理，是否保证了公平竞争，非国有企业的经营环境是否良好。

　　《中国经营报》：目前国企改革进入“深水区”，推动这项改革的实际难点在什么方面？

　　金碚：首先是必须对国有企业改革方向的再定位取得共识。中国改革目前最大的问题是改革本身缺乏合理机制，以什么方式来确定改革方案？谁来决策？谁来推进改革？如果改革本身的机制不健全，就无法形成正确的改革方向和方案。也许改革就成为利益集团之间的博弈。即使是通过利益集团的博弈来实行改革，也必须有利益博弈的有效机制。让各利益相关方都有平等参与改革决策的机会和权利，如果连这样的合理机制也没有，那么，改革很可能就会按照强势利益集团主导的方向推进。这实际上就变为按丛林法则进行改革，这样的“改革”前途难以令人满意，也是现在改革的动力减弱，不少人甚至害怕改革的原因。

　　仍以国有企业为例。国有企业怎么改，不应只是国有企业自身决定或者主要由国有企业主管机构来决定，而必须有一个能够反映社会各方面利益要求的机制，或者由一种能够超越各利益集团特殊利益的“中性”改革机制，来做出改革决定。否则就难以保证改革的正确方向，势必走向具有利益偏向性的一面。

　　特别要强调指出的是，国企改革再定位决不是走回头路，而是继续向前走，向更高水平的改革目标推进。国有企业改革不能只是停留于完成市场化和商业化的途中。如果那样，国有企业可能蜕化而丧失公有制企业的良好性质，甚至成为市场经济有效运行的阻碍者和不当利益的攫取者，使改革走向利益失衡的方向。应该承认，30多年来，国有企业改革和发展都取得了很多成就，但也必须看到，国有企业仍然处于改革途中，还没有达到目的地。

　　《中国经营报》：国企利润上缴比例目前是5%左右，但这一比例现在国企交得勉强，社会又认为交少了，你怎么看这个政策？

　　金碚：国企交得勉强，是因为现在国有企业的效率还不够高，以及国有企业的改革定位尚不明确。目前全国国有企业的总体利润约有两万亿元，但并非真的有那么多可以自由支配的现金。上缴的红利只能是其中的现金部分。由于种种原因，国有企业的利润并不是以现金形式存在。另一方面，也表明国有企业现在发展还处于要继续扩张的状态，因此具有很强的动机或者压力要把利润转化为投资。

　　这个现状恰恰说明由于目前我们给国有企业分红的压力不大，实际上是对国有企业提升效率的压力不大。更大的压力可能是要持续加大投资进行扩张，所谓“做大做强”。但这不是一个提升国有企业效率的良性循环。所以应当以逐步提高分红比例去倒逼国有企业提高效率和经营效益，减少国有企业过度投资扩张的压力。这是国有企业改革再定位的应有之义。

　　《中国经营报》 国有企业深化改革应该朝哪些方向努力？

　　金碚：首先，更有利于经济整体有效运行和保证基本民生的基础设施、基础产业的稳定普遍供应是国企改革要达到的主要目标之一。实现基础设施和基础产业产品和服务价格的稳定机制、取消垄断性高价和商业化融资成本导致的公共产品的过高“私人品化”价格（例如，公路收费等）、消除因行政分割导致垄断性供应结构而产生的阻碍新技术运用的现象（例如，实现“三网合一”以及更具革命性的新技术运用）等。

　　在实现经济发展方式转变、建设重大民生事业工程，以及实现战略性新兴产业发展的关键突破，特别是形成保证国家安全的危机应急机制等方面，国有企业应发挥更有效的功能，也负有不可推卸的责任，并可以发挥国有企业的特殊优势。

　　国有企业还应在改善市场运行秩序和产业组织结构方面发挥积极作用。对于过去实行国有企业专营制度，而现在不再必须保持国有企业特许专营的产业，应尽快取消民营企业禁入限制，让这类产业尽快转变为竞争性产业；国有企业主动放弃垄断行为，鼓励民营企业进入并形成市场竞争的相对均势，从而改善和优化产业组织结构；避免采取行政性强制手段或对民营中小企业具有“驱逐性”效果的政策措施和管制标准，使在提高产业集中度的过程中能够保持市场竞争的公平性以及国有和非国有企业之间的相对市场均势；对于没有必要由国有企业长期占有较高份额，而只是为了应对金融危机而超常进入的国有企业（例如一般房地产业），国有企业应适时实行退出战略。

　　重拾改革动力

　　“应该由一个理性的、社会的、超越利益集团的机构来设计改革机制。”

　　《中国经营报》：每隔十年，基本都会有一个关乎改革的系统性文件出台，即将到来的2013年在顶层设计上需要一个怎样的突破？

　　金碚：目前中国既缺乏明确的改革机制（决策程序），也没有各利益相关者参与改革的公平博弈机制，基本上是掌握行政权、拥有话语权或信息优势的强势集团主导改革，这就难以保证改革的正确方向。因此，实行改革的前提是要有一个理性的、社会的、超越利益集团的改革机制。

　　《中国经营报》：目前有一个呼声，恢复国家体制改革委员会这样的第三方改革部门，专门独立地推进改革，这是否有必要呢？

　　金碚：我们也觉得应该有这么一个机构，最起码要有一个利益中性的强有力机构来推进改革机制的形成，或者为最高决策层提供改革咨询意见。这个机构不应该有自己的特殊利益，即能够保持利益中性，能够使得所有涉及的利益相关者尽可能平等地进行意愿表达。特别的是，这个机构本身不应该有行政权，必须实行立法与执行分开的原则，以防改革决策（立法）机构在所建立的体制机制和政策设计中产生自利的偏向性。

　　《中国经营报》：除了改革机制的设定，你认为还有哪些因素是推进改革的阻碍呢？改革的关键是什么？

　　金碚：改革会触及一些部门的利益，现在中国的问题就是没有人再愿意为改革做出牺牲。因为面临的现实越来越复杂，改革的方向不清楚，甚至改革要解决什么问题也不清楚。前30年，改革的目标很清楚，我们就是要致富，发展是硬道理，这形成了一个共识。为了达到这个共识所认同的目标，政府、企业甚至个人都愿意做出一定的牺牲。但是现在，关于改革方向的认识多元化了，有的观点认为还要继续推进市场化改革的进程，也有的观点则认为，维持现状就行，而且担心进一步改革反而会削弱自己的利益和权利。打个比方，过去30多年，我们是一无所有的穷人渴望致富的改革，而现在是各人都有了“坛坛罐罐”、不少家当的改革，“私心杂念”肯定会多一些。

　　世界上其他国家的国有企业在相当大程度上必须实行“只有法律规定的才可以做”的行为原则，即国有企业的设立、投资、工资制度，以至预决算等重大决策，通常须有专门立法，或须经立法部门（议会）批准。但中国国有企业不同，它们可以拥有自主地实行“只要法律不禁止就可以做”的决策权，就像一般企业行为的方式。前30年的改革使得中国国有企业的市场化、商业化以及利润最大化动机（所谓“经济人”行为），已经达到了相当高的程度。可以说，中国国有企业的经营管理者已经从过去那种权力最小的企业管理者，变成了可能是全世界决策权最大的企业管理者。这种情况已经影响了产业结构的平衡和市场竞争的公平。

　　《中国经营报》：未来改革、发展、稳定这三者之间，会形成怎样的一个优先顺序？

　　金碚：从理性上说，改革实际上是最重要的。但就当前大家的感觉来说，却鲜有感受到改革的紧迫性，这也是目前推进改革的难点所在。眼下人民生活水平明显提高，感觉上改革反而成了最不紧迫的事情，发展的重要性和紧迫性似乎也在相对减弱，而稳定可能变成为最紧迫的事情。从管理的角度看，常见的状况是，如果一个人不断在做紧迫的事情，最后却忽略了做最重要的事情，即以紧迫的事情挤压了最重要的事情，从短期看也许是合理的，迫不得已的，但从长期看却是没有抓住要害，把握正确的方向。对于改革，可能就是这种情况。

　　其实，深化改革已经成为最重要的事情。因为，如果不明确改革的方向，深化各领域的改革，长期的发展和稳定就难以做好。

　　国有企业的过度强势而影响整个行业的运行效率和公平竞争，国企对于社会的贡献是否与它所占有的资源相匹配成为引发国企改革争议的原因。

　　推进改革的机制必须最大限度避免改革决策者或主导者的自利偏向。

　　改革推进会触及一些部门的利益，现在中国的问题就是没有人再愿意为改革做出牺牲。