建立国库单一账户制度有利于促进预算管理科学化

　　中国人民银行国库局局长 刘贵生

　　　当前，在我国预算管理中，存在公开透明度不高、编制不科学、执行刚性不强、监督实效有待提高等问题。这些问题的存在有多方面的原因，其中财政资金账户管理比较混乱是不可忽视的一个重要原因。

　　一、目前财政资金账户开设的有关情况

　　（一）财政资金账户的分类。可大致划分为三类：国库存款账户、财政存款账户和预算单位存款账户。国库存款账户是财政部门在中央银行经理的各级国库开设的，用于核算国家预算资金和纳入预算管理的行政事业费、罚没收入等预算外资金。财政存款账户是财政部门在商业银行开设的，用于核算需要专户存储、单独核算、专款专用的预算外资金和特定预算资金，以及其他财政资金，其目的是在确保资金安全的前提下不被挪作他用。预算单位存款账户是预算单位在商业银行开设的，其资金主要来源于财政预算拨款。

　　（二）人民银行规定的开户条件。人民银行作为全国银行结算账户的主管机关，主要从落实银行账户实名制和实行存款人开立账户资质管理两个角度，在《人民币银行结算账户管理办法》（简称《账户管理办法》）中明确：1.机关和实行预算管理的事业单位开立基本存款账户的要件之一是财政部门同意其开户的证明。2.存款人开立财政预算外资金专用存款账户，应出具财政部门的证明。3.其他按规定需要专项管理和使用的资金，应出具有关法规、规章或政府部门的有关文件。4.因向银行借款需要或其他结算需要，存款人可以开立一般存款账户等。

　　（三）财政部规定的开户条件。财政部作为财政资金管理的职能部门，对财政部门和预算单位开立财政资金存款账户也分别制定了基本原则和管理要求。如要求财政部门将各类财政资金专户（包括预算内、预算外以及其他财政专户）统一归口到同级财政国库部门管理;财政资金专户应当经国务院、财政部以及省级人民政府或省级财政部门以正式文件批准后开设（近年来新提出）;同一性质或者相似性质的专项资金专户要清理、归并;不得违规将国库资金调入财政专户，虚列财政支出或进行投资理财等活动;建立财政专户年度报告制度。再如要求预算单位开立、变更、撤销银行账户，实行财政审批、备案制度；实行预算单位账户年检制度等。两类账户原则上应在当地国有、国有控股银行开立，并实行账户管理档案制度等。

　　（四）目前实际状况。据了解，目前各级财政部门在同级国库共开设1万多个预算内外和预算专项存款账户，在商业银行开设17万多个（2010年3月底该数字曾达27万多个，目前数字系2011年财政部进行大面积清理整顿后内部统计得出）各类资金账户，预算单位存款账户数量由于预算单位本身数量就多，其账户总数也就更大。当前财政资金账户分散设置的状况，使得财政对整个“家底”没有一套完整、清晰的账簿，也直接导致两个“不清楚”：财政部门不清楚各预算单位具体拥有多少资产，政府部门甚至财政部门自己不清楚本级财政部门到底开了多少个账户，每个账户到底有哪些资金，有多大金额。同时由于专户资金与国库资金实行分账核算、分别管理的不同管理模式，在有些经济欠发达地区，出现政府预算资金吃紧，但却有大量的专户资金分散于各家商业银行的现象。比如，2008年6月，陕西某县和新疆某县财政专户资金余额分别是同期国库库存余额的17.12倍和27.8倍。毫不夸张地讲，迄今为止，各级政府都很难提供一个真正的、完整的政府财务报告。

　　二、财政专户管理存在的主要问题

　　从当前实际情况看，财政资金账户管理中存在的主要问题体现在财政存款账户管理方面。财政存款账户，也即我们通常所讲的“财政专户”，它为什么存在？为什么年年清理，越清规模越大，越清问题越多？其中原因很复杂。但无论多么复杂，当一个问题反复出现时，就应该从制度上找原因。财政专户问题主要就是制度问题。

　　（一）目前的制度规定存在明显的漏洞和缺陷。一是《账户管理办法》规定财政专户只要有财政部门的证明文件就可以开立，既未对财政部门的层级作出限制，也未对财政专户的数量作出限制；办法同时规定“其他需要专项管理和使用的资金申请开户的，应出具有关法规、规章或政府部门文件”，但这一规定较为抽象，并未明确开户主体的范围界定、文件依据的效力层级等。二是财政部尽管发布多个文件，明确专户设立的原则与要求，但这些文件并没有解决专户为什么要单独开设的问题，也没有针对“同类专户合并”、“国库资金不得违规调入财政专户”等明确具体的、可操作的管理办法，更没有就财政部门违规行为提出细化的处罚条款等。三是《国家金库条例》虽赋予国库“监督财政存款的开户”权限，但始终没有明确的制度办法来规定国库如何监督财政存款开户。以上这些都说明了当前的财政专户管理制度上仍存在一些漏洞和缺陷。

　　（二）财政专户在实践中产生的问题日益突出和严重。主要表现在：一是专户数量庞大，广泛分布在各家商业银行，而且账户资金金额巨大，规模已与国库存款规模大体相当，有些地方甚至高于国库存款规模。二是专户管理不规范，同类性质资金多头开户、重复开户、自批自设专户、违规开立基本账户、随意开立一般账户和专用存款账户、久悬账户不及时清理等。三是财政专户已成为有些财政部门随意调控预算收支进度、截留挤占上级收入、制造虚假收支信息、违规坐支、退付预算资金、违规更正与调库、为商业银行拉存款等违法违规行为的重要工具，成为滋生腐败的“多发地带”。四是将专户开户银行选择与项目融资贷款规模直接挂钩，干扰了正常的金融秩序。财政专户过多过乱，不利于政府集中调度资金，一边到商业银行存款，一边又到市场上发债，既大大增加了宏观成本，又严重损害了财政、银行在人民群众中的形象。

　　三、建立国库单一账户制度有利于预算管理科学化

　　1999年以来，我国开始了新一轮财政改革，将预算管理的重点由财政收入转到财政支出，而且此轮改革的目标也很明确，就是要重新构造预算编制和执行流程。部门预算改革、政府采购改革、国库集中收付制度改革作为本轮改革的三大主要内容，前两个改革提高了财政资源配置效率，第三项改革也大大促进了财政资金运行效率的提高。应该讲，三项改革都已经取得了较好的成效，具有中国特色的现代公共预算管理体制正在逐步形成之中。但是，毕竟改革仍处在初级阶段，还有很多不完善、有待进一步优化的地方。以下从账户管理角度对解决财政资金分散管理，提高我国预算管理水平问题提出几点建议：

　　（一）国库单一账户是实现政府财政资金“一本账”的核心和基础。将政府所有资金都集中在一个账户上（这一账户通常开立在中央银行），所有收入资金都由纳税人直接缴入这个账户，所有支出资金都由这个账户直接支付给商品或劳务供应商，这是建立现代公共预算管理体制的核心和基础，也是国际通行做法。我国于2001年开始实施的国库集中收付制度改革试点，早已明确了“国库单一账户”这一改革方向，但囿于当时客观条件，采取了“国库单一账户体系”的过渡做法，并在制度上允许财政资金存放在国库之外的财政专户上，使得财政资金仍然呈现一种分散管理的状态，资金运行效率没能达到应有的程度。而试点十余年来，改革实施的客观条件发生了很大变化，建立真正的国库单一账户制度的各种技术条件均已具备，应积极将政府财政资金逐步全部纳入“国库单一账户”核算和管理，以便政府、财政部门全面掌握每一笔财政资金的来龙去脉，促进财政资金的统筹使用，这也是全面彻底取消财政专户的根本解决之道。

　　（二）国库单一账户制度有助于提高预算的科学化、精细化管理。我国预算管理效益不高，与财政资金账户分散管理有直接关系。由于账户设置方式不合理，一级政府很难有一份详尽而统一的财务报告，财政收支活动透明度不高，民众和人大也就无法对政府及其各部门进行有效的预算监督；因财政资金“碎片化”管理，预算内容也就涵盖不全，难以细化到具体支出项目，粗线条的预算“天书”，外行人看不懂，内行人看不明白，人大代表对预算的审查也只能流于形式。此外，众多的资金账户也助长了预算执行的随意性、隐蔽性，腐败、违规、低效率、浪费与缺乏透明度等行为在财政和政府各部门不同程度地存在，也就不足为奇。相反，国库单一账户制度，表面看是账户设置和操作流程上的改变，好似一项单纯的管理技术革新，但实际是财政资金管理根本制度的改革，已经成为推动预算编制细化、增强预算执行刚性、实行预决算公开、开展预算监督的关键环节。财政资金全部纳入国库单一账户，资金可实现封闭运行，全程实时监控，每一笔收支信息都能清楚、全面地反映；加之业务收支“两点一线”，路径短、环节少、成本低、周转快，资金运转使用中的跑冒滴漏、运行效率不高等问题可以有效避免。同时，国库能按最细化的政府收支分类科目核算每一笔收支业务，可以为编制和公开预算提供可靠、完整、清晰、及时的数据支持。

　　（三）把住财政专户开立关口，实现制度源头控制。在财政资金全部纳入国库单一账户之前，清理、规范成为当务之急。建议尽快组织修订《账户管理办法》，出台《财政专户管理办法》，明确财政部门开立专户的资金性质和资金种类，限定其账户数量；赋予省级以上政府、财政部门对专户的初审权，而不是各级财政部门普遍拥有这一权利；明确国库对财政出具的证明文件是否符合国家财政政策进行合规性审核等，以切实从制度源头上改变专户管理混乱的局面。同时，对于确有必要开设的财政专户，可在国库开立，实行专门账务处理。

　　（四）多方努力，共同推动国库单一账户制度尽快实现。政府全部财政资金纳入国库单一账户核算和管理，不是一蹴而就的事情，而是一项长期的艰巨任务，需要多部门统筹安排，密切协作，有计划有步骤地稳妥推进。为推动这一改革目标尽快实现，应当积极创造条件，在思想认识、制度设计、技术保障、组织体系等多方面做好准备工作。一是需要加大宣传力度，采取有效措施，积极宣传国库单一账户制度的独特优势，统一思想，形成共识，减少改革阻力。二是深入开展理论研究，探索更加科学合理的多部门相互协作、各负其责的国库单一账户制度模式，使之更加贴近中国国情，符合实际业务需要。三是按照“积极稳妥、分步实施”的总体思路，制定切实可行的深化改革方案，明确各阶段主要任务、时间安排、工作程序与步骤等，确保国库单一账户制度实施有条不紊地进行，取得实效。四是进一步加强国库信息化建设、干部队伍建设和组织体系建设，不断提升国库服务效能，为深化改革提供强有力的技术、人才和组织支撑。（作者为中国人民银行国库局局长）