重庆户改跃进隐忧 地票交易过程不透明

　　《投资者报》记者 华强

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　　2012-3-26

　　在中国城市化大浪潮中，重庆的城乡统筹模式显得独树一帜。

　　“重庆经验，就是集中力量干大事。”农村问题专家、中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军对《投资者报》记者说。

　　对于素有“大城市、大农村、大库区、大山区”之称的重庆来说，总人口3100万中农村户籍人口有2000余万。从2010年8月重庆启动户籍制度改革算起，时间进程尚不到一年半，目前已有322万农民转户进城。

　　中国大多数地区的所谓城市化，往往是以农民进城和农民失去土地为代价的。重庆也不例外。只不过，其创设的“地票”制度，让“户籍换土地”变得与其他省市不同。

　　在地票交易的收益分配上，重庆市长黄奇帆在不同场合，多次强调“大头给退地农民”，“让农民带着财产性收入有尊严的进城”。按照官方的解释，地票交易纯收入的85%要归农民，其余15%归集体享有。

　　但真实情况或许没有官方允诺的那么美好。重庆市国土部门公布的地票交易数据显示，2010年地票交易86宗，成交面积2.22万亩，成交金额33.30亿元，折合每亩均价15万元。但《中国经济时报》记者去年5月实地调查“中国地票第一村”——江津区李市镇孔目村发现，退地农民获得的补偿款远没达到规定标准。

　　户改跃进隐忧

　　公开信息显示，重庆户籍改革制度总体思路是，2010年至2011年，完成农村居民转户300万人；2012年到2020年，通过制度设计，畅通城乡户籍转移通道，每年转移80万至90万人，共新增城镇居民700万人，非农村户籍人口比重上升至60%。

　　在1000万农民进城的宏伟目标下，政府是以户籍换土地，而农民的代价是以土地换户籍，地票则成为二者之间的纽带。继2008年挂牌农村土地交易所后，2010年重庆组建了农村土地整治中心，专门承担宅基地退出的复垦、整治及融资等功能。

　　为配合户改，重庆市财政和国土部门目前设立了50亿元的土地周转金，周转金专户设置在市农村土地整治中心，区县可按有关规定借款，并在地票交易后予以归还。

　　目前来看，第一阶段任务已经完成。至2011年底，已完成转户人口322万。

　　重庆方面测算，第一阶段的300万转户对象，是在城镇有稳定职业和住所的200多万农民工及其家属、40万失地农民和70万农村籍大中专学生。户改的主要对象是在主城工作、经商的农民工及新生代。但实际结果与户改初衷并不完全相符，转户农民城区只占了1/3，退地及农转城人员，更多积累于远郊区县。

　　重庆市市长黄奇帆也不得不承认，目前转户农民多数属于乡镇就地转户，这会导致乡镇财政压力过度增加，背离了改革初衷。

　　在国务院发展研究中心研究员、农村部副部长刘守英看来，经过上一轮土地城市化、人口没有城市化的发展后，重庆将人口纳入考虑值得肯定。不过他的担心是，重庆户籍改革规划很大程度是建立在对未来经济增长乐观预期之上，基本以政府对产业、人口的规划为前提，以获得农民人力和土地资源为手段，是政府主导的城市化，并不一定符合市场规律。他认为，真正的城市化应该是根据市场需求，农民自愿进行。

　　自愿退地存疑

　　事实上，关于农民退地进城的问题，官方的表态一直都是进城农民是否退地，完全自愿。去年12月，重庆市长黄奇帆在一次财经年会上曾这样表述：“（农民）即使到了城里，这地还是他的，他愿意给兄弟姐妹用，愿意自己继续使用，或者愿意租赁给别人用，都是他自己的选择权，我们只要搭好市场的选择平台，有农民自主决定就把这件事解决了。”

　　但《中国经济时报》去年5月的一篇实地调查，与此存在较大出入。孔目村首批退出宅基地的32位村民之一屈胜芳称，“是村里强迫我退出的”。她说，2008年村里派来铲车铲平自家宅基地时，村里没有通知她；当从别人处获知自家宅基地正在被村里铲车收拾时，她赶到现场，当时一些新闻媒体记者也在现场录像和采访。

　　这是因工作疏漏产生的个案，还是普遍现象？

　　重庆市江津区是贡献地票较大的区县之一。截至2010年底的统计数据显示，在总共105472个转户人口中，仅有661人选择了退地。也就是说，在进城人口中，自愿退地的占比仅为0.6%。

　　截至2011年11月底，重庆全市累计农转城整户转户76.72万户、301.36万人，申请退出宅基地及附属设施用地3.04万户。从户数占比看，自愿退地的比例依然不到4%。

　　目前重庆农村户均宅基地538.47平方米,人均160.05平方米，包含其他附属设施用地，农村人均生活用地也就250平方米左右。全市322万转户人口，如果按4%比例匡算，大约有12.9万人选择了自愿退地，退地复耕总面积应该在4.8万亩左右。

　　重庆国土局的数据则显示，至去年年底，已累计成交地票8.86万亩。多余出来的地票指标，是从何而来的，目前仍旧无从获悉。

　　诡异的收益分配

　　重庆农民退地进城比较有特色的就是地票制度。地票交易作为一项制度创新，本身无可非议。不少专家也对重庆地票给予高度评价。如北京大学教授、著名经济学家周其仁就称，地票制度是一种分享机制的尝试。但这些地票真实的形成情况，却鲜有人关注。

　　记者综合多方信息发现，在重庆的地票交易中，具体的收益分配并不明晰。不要说外界是雾里看花，就是作为当事方的退地农民，也是说不清道不明。

　　江津李市镇孔目村是重庆第一桩地票交易的诞生地。2008年第一批腾退宅基地，江津区的农户达到3000多户，产生地票指标3600亩。其中就有孔目村32户农民的宅基地58.6亩。

　　《中国经济时报》的调查报道称，孔目村的退地农民，对自己腾出宅基地所生产出来的城镇建设用地指标，即所谓地票在重庆农村土地交易所拍卖出来多少钱，没有一位农民能说清楚。

　　依据《重庆市江津区人民政府关于实施集体建设用地复垦切实保护耕地全力推进城乡统筹的意见（试行）》规定，宅基地补助，一是按照6000元／亩的标准给予农户构、附着物补偿；二是按照6600元／亩的标准向集体经济组织支付所有权人收益。自愿放弃宅基地使用权的，给予一次住房补贴3万元。

　　村民反映，6000元一亩的复垦费，村民没有得到；6000元搬迁费减少到了4000元；购置新农村的房屋时，原合同上规定的每平方米520元在最终交易时则提高至650元。

　　包括孔目村复耕宅基地在内的第一单地票交易，后来公开的实际成交价格是每亩8.53万元。但这已与失地农民关联不大。

　　为何交易价格上去了，退地农民的收益却如此有限？记者发现，所谓85%收益要归农民，所指乃刨出各项成本后的纯收益，交易费、复垦费用、农村集体经济组织补偿等各项成本不一而足，细项更是多如牛毛。像复垦项目工程成本，即分为退地工作经费、筑物拆除工程费、土地平整工程费、农田水利和田间道路工程费；其他费用则有前期工作费、竣工验收费、工程监理费、业主管理费等等。

　　重庆市政府2010年9月曾出台文件，严令地票收入必须全部反哺三农，其中85%归农民个人，15%归村集体。但具体操作中市政府保存多少，区县政府下设的公司扣除多少，村集体截流多少，目前仍处于灰色地带。如此众多的成本之下，最后落到农户手中的，自然就是九牛一毛了。

　　缘起不透明操作

　　在重庆的地票交易中，卖方是政府成立的土地整理中心，大买家基本上是政府控制的重庆“八大投”，交易的中间人则是政府出资组建的农村土地交易所，卖方、买方、中间人均由政府一手主导，此种模式下如何保证土地所有权人的利益，自然也引发不少质疑。

　　重庆地票交易的运行机制，是由区县政府下设土地整理公司，经农民同意后，将所辖区县统一整理，然后由公司拿到交易所拍卖，地票收益由土交所先交给这些土地整理公司，再由其发放给农民。在整个交易过程中，农民基本置身事外。

　　重庆官方公布的数据显示，自2008年12月挂牌至2011年底，重庆市农村土地交易所累计成交地票8.86万亩，成交价款175.38亿元。如此巨量的交易规模，买家中则频频出现重庆“八大投”（即由重庆政府拥有、授权经营的重庆城投公司、高发公司、高投公司、地产集团、建投公司、开投公司、水务控股和水投公司）的身影。

　　重庆的地票交易，有一个显著的“特点”，那就是每单地票的“量”非常之大，动辄就是上千亩。

　　重庆地票制度设计者之一、重庆社科院区域研究所所长陈悦就曾经公开表示，上千亩一单的地票纯粹就是为重庆储备土地需要指标的八大投这些国企量身定做。

　　当政府主导下的买、卖、中间商形成一个完整的交易链条时，挂牌价格基本上就成为成交价格。一位不愿署名的专家指称，这是本来市场化的产品，却变成了非市场化的交易。

　　事实证明，地票每单规模越小，市场的追捧度越高。重庆农村土地交易所成交的最高一笔地票就是一笔几十亩的交易，该笔交易每亩成交价格达到了30多万元。

　　2010年12月17日，成都农村产权交易所第一次面向市场推出2000亩建设用地指标，因为标的较小（10亩~200亩之间），每亩15万元的起拍价，最终成交均价高达76.47万元/亩。

　　记者获悉，重庆地票制度设计之初，对农民是否可以自己聘请土地整理公司，或以个人名义直接将指标拿到交易所拍卖，是存有不同意见的。但最终形成现在的政府垄断局面，具体缘由不得而知。

　　地票交易放量背后

　　农民退地收益没有完全得到兑现，退地热情也不如外界想象得那么热情高涨。但重庆地票交易的规模，却“毫无缘由”地在悄悄扩大。

　　2008年，重庆农村土地交易所交易地票1100亩，成交金额8980万元；2009年，交易地票1.24万亩，成交金额11.99亿元；2010年，交易地票2.22万亩，成交金额33.30亿元；2011年，交易地票5.29万亩，成交金额129.07亿元。

　　在地票交易创立之初，重庆曾提出，地票交易坚持对三个问题严格把握：一是突出耕地保护，二是切实保护“三农”利益，三是合理控制年度地票交易规模。

　　当时还是市委常委、常务副市长的黄奇帆，对合理规模非常明确的指出：原则上每年度指标交易量不超过本年度国家下达的城市建设用地计划的20%。不过，在重庆市国土房管局2011年4月15日公布的城市国有建设用地供应计划里，当年国有建设用地供应计划总量为9600公顷，约14.4万亩。但去年重庆交易地票5.29万亩，已远远超出20%的比例。

　　记者就此问题求证国土资源部的态度，对方以对重庆地票暂不发表任何观点为由保持沉默。

　　2010年出台的重庆户籍改革方案明确提出，“鼓励转户农民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房”。重庆市为何在推动农民转户的同时，鼓励其退房退地？当时有一种质疑之声是，重庆借户改之机，行圈地之实。

　　根据重庆市目前公布的方案，户籍改革的资金很大一部分挂靠在土地上，其中也包括农民进城后交出的土地：农村转户农民的宅基地进入地票市场以后，通过地票置换，一部分收入用于户籍改革。■