校车安全条例出台 部门监管责任细分

　　马晖

　　 4月10日下午，在外开会的杨文治接了个电话，用了很长时间。

　　 他是山东无棣县教育局分管安全工作的副局长。无棣是教育部的全国校车试点之一，去年9月份就启动了全县的校车工程。在电话里，同事告诉他，“条例公布了！”

　　 杨文治的同事所说的“条例”，是《校车安全管理条例》（以下简称条例）。当天上午，新华社全文公布了由温家宝总理签署的国务院令。与之同时，国务院法制办负责人以答记者问的形式，就《条例》起草的一些热点话题回应了社会关切。

　　 校车安全已经刻不容缓。

　　 “我觉得条例比较全面、比较到位，征求意见时大家提的很多建议都已经纳入。”国家教育行政学院的李静波教授表示。

　　 但他同时指出，在校车责任分担上，一定要更加明晰具体部门责任，现在文件还是“稍显笼统”。

　　 多位接受采访的专家均表示，校车是政府的一个综合服务保障体系，需要各部门通力合作。

　　 板子打在谁身上？

　　 在制定条例之初，很多人关注，由于校车安全牵涉到教育、公安、交通运输、安全生产监督等部门；地方和中央都有涉及，如此复杂的一个工程，会不会形成“九龙治水”的监管格局？

　　 “就怕没事的时候各管一头，真的出了事，谁都不管了，板子都不知道打在谁的身上。”有不便具名的专家表示。

　　 而无论在征求意见稿，还是在此番公布的《条例》中，都明确规定了县级以上政府负全责。条例在第五条中明确提出：

　　 “县级以上地方人民政府对本行政区域的校车安全管理工作负总责，……统一领导、组织、协调有关部门履行校车安全管理职责。”

　　 然后，据本报记者获悉，具体到各个部门之间具体责任的划分，一直有争论，从起草阶段就存在。

　　 据一位参与到条例起草的专家介绍，交通部门认定，校车应该属教育部门的管理范畴，“因为校车属于非营运车辆，并且原来交警部门对车辆管理并未涉及到校车，校车概念是近几年出现的”。

　　 而现实情况是，教育部门是学校的业务主管部门，仅能够管理学校、学生，根本没有管理校车的权限，没有所谓的执法权。

　　 “关于责任分担，政府监管是肯定的，首先要落实到具体的核心职能部门，从排序上来看还是教育、公安、交通、安监，从责任的归属上，我个人认为公安、交通以及安监应该放在教育之前。”李静波表示。

　　 针对这样的社会声音，在《条例》中又有修改。对照此前的草案，可以发现有一些变化。

　　 此前的征求意见稿中，在第六条中规定了：“县级以上地方人民政府教育行政部门负责指导、监督学校建立健全校车安全管理制度，落实校车安全管理责任；依照本条例的规定审核校车使用申请和校车驾驶人资格申请。”

　　 而在最新公布的《条例》中，除明确教育部门相关指导和监督职责外，还把具体的资质审核责任给了交通等相关部门，共同把关。

　　 在刚公布的条例中，交通部门依照条例规定审核校车使用申请和校车驾驶人资格。

　　 《条例》第二十四条明确规定，“机动车驾驶人申请取得校车驾驶资格，应当向县级或者设区的市级人民政府公安机关交通管理部门，提交书面申请和证明……”

　　 在地方的校车实践中，曾提前考虑到相关问题。无棣就采取了“政府主导，部门联动”的模式。

　　 “校车是运行在学生上学的路上，管理权限不是教育部门全能管理的。如果没有政府总牵头，其他职能部门不会实打实地管这个事情。我们县要求政府主导，县政府出台文件，给各职能部门分派责任，具体要求怎么管理。”杨文治称。

　　 多位接受采访的专家均表示，校车是政府的一个综合服务保障体系，需要各部门通力合作。

　　 “但一定要区分哪个责任归哪个部门，一定要非常清晰，而不是笼统的说。现在我觉得这个文件还是稍显笼统。”李静波表示。

　　 为什么没有幼儿园？

　　 与去年12月11日公布的《校车安全条例（草案）》（征求意见稿）相比，《条例》最大的一个变化是校车覆盖范围的缩小。

　　 此前的版本中，在其第一章第二条中明确提出校车包括用于接送幼儿园、小学、中学等从事学前教育、义务教育的教育机构（以下统称学校）的幼儿或者学生（以下统称学生）。

　　 而在最新版的《条例》中，则明确规定，“用于接送接受义务教育的学生上下学”。

　　 这样其实把非义务阶段的学前教育儿童排除出去，之所以会有这样的变化，国务院法制办相关人士在接受采访时表示，主要出于对幼儿乘车安全问题的考虑。

　　 “考虑到让没有安全防范和自我保护能力的3-6岁幼儿每天集体乘坐校车，安全风险太大。”该负责人称。

　　 然而，此前的多起发生的校车惨案都是学前教育阶段。例如，去年11月16日在甘肃省庆阳县发生重大校车安全事故，就导致19名幼儿不幸死亡。

　　 “从全国统计数字，70%的校车都是接送幼儿园孩子，现在问题就是政府该不该帮助运送幼儿。”有相关人士表示。

　　 山东省无棣县的校车试点，一直将幼儿园包括进去。

　　 “我们这里抓校园安全是全面的，包括对幼儿园的安全排查，每次的检查都是包括幼儿园。”杨文治表示。

　　 据他介绍，当地家长只要有乘车意向的，一律就纳入到当地的校车系统之中。为此，当地专门开通了一辆县城实验幼儿园校车。

　　 但是他也坦承，由于学前教育属于非义务教育阶段，因此政府对幼儿园并没有补贴。在当地，相对于小学、初中学生政府出70元、家长出70元的模式，幼儿园的孩子要乘坐校车家长自己每月要拿140元。

　　 参与到《条例》制定的李静波教授提醒记者注意《条例》附则中，将幼儿校车作为特殊情况在第六十条明确规定：

　　 县级以上地方政府应当合理规划幼儿园布局，方便幼儿就近入园。入园幼儿应由监护人或者其委托的成年人接送。对确因特殊情况不能由监护人或者其委托的成年人接送，需要使用车辆集中接送的，应当使用按照专用校车国家标准设计和制造的幼儿专用校车，遵守本条例校车安全管理的规定。

　　 在他看来，《条例》首先强调了幼儿园是以就近入学，家长接送为主。

　　 “因为学前教育阶段儿童的身心特点是不适合坐校车的，这是最基本的前提。《条例》的制定要考虑到教育本身的特点，不能因为前面发生了很多幼儿园黑校车事故就要把校车覆盖幼儿园。”

　　 李说，未覆盖幼儿园，不能从表面看问题，头疼医头、脚痛医脚。这次出台政策，还是比较理性的，起码对社会关注的焦点问题给予了一个回答。

　　 对此，同样参与到条例起草的北京师范大学袁桂林教授也表示认同，在他看来，这样的规定体现了一种政策倾向：“就近入园，而非校车，是解决问题的根本。”