部门立法之弊：《自然遗产保护法》十年博弈路

　　本报见习记者 马维辉 北京报道

　　 《华夏时报》记者采访获悉，经过十年酝酿之后，《自然遗产保护法》已经上报全国人大常委会，最快将于今年年底正式出台。然而，由于各部委之间的博弈，延迟了这部法律的出台时间，其损失让人深思。

　　 解焱是中国科学院动物研究所的副研究员。过去十年，参加过几十次全国人大环境与资源保护委员会（以下简称环资委）组织的关于《自然遗产保护法》草案的研讨。

　　 十年之间，这部法律经历了从《自然保护区法》、《自然保护地法》、《自然保护区域法》到《自然遗产保护法》的演变。而草案名称的变化本身体现了部门博弈。解焱表示，从《自然保护区法》到《自然遗产保护法》，主管风景名胜区的住建部或将取代林业局成为最大的受益者，得到包括增加人员编制、经费拨付等诸多实惠。

　　 中南财经政法大学法学院副院长高利红告诉记者，该法律至今未能颁布的原因主要就是部门争议比较大，各部门对管理权限、审批体制、保护范围、保护方法等方面尚存分歧。

　　三部门十年博弈

　　 早在2003年，解焱就参加了该法律的起草工作。当时，国家林业局主管着76%的自然保护区，鉴于原有的《自然保护区条例》已经过时，并且法律地位较低，不利于争取经费，故希望将其升级为《自然保护区法》。随后，全国人大环资委牵头，这部法律开始了漫长的立法工作。直到2011年12月31日，全国人大常委会表决通过的报告提出，由《自然保护区条例》演化而来的《自然遗产保护法》草案及相关论证材料已准备完毕，建议将审议该法律列入全国人大常委会会议议程。

　　 解焱告诉记者，自然遗产保护涉及到多个部门。其中，自然保护区2500多处，涉及林业局、国土部、海洋局、农业部、中科院等十多个主管部门；风景名胜区约900处，由住建部主管；林业局主管着约2800处森林公园、150处国家湿地公园；国土部主管着约300处地质公园；除此之外，还有水利部主管的水利风景区1500余处，旅游局主管的A级以上景区2470处。

　　 对于大多数部门来说，《自然遗产保护法》都是无关痛痒的，因为他们能够纳入管理的保护区非常少。只有林业局、环保部、住建部是利益关系最为密切的三个部门，而对于这部草案，林业局的反对最为激烈。

　　 解焱解释说，首先，《自然遗产保护法》对住建部是有利的，因为提高了风景名胜区的法律地位。此外，环保部取得了自然保护区的监督权，草案第六条明确规定，环保部负责“各类国家级自然保护区的监督管理”。与此同时，草案又规定国土部、海洋局等部门有权“监督管理”自己建立的国家级自然保护区；只有林业局，草案只规定它有“建设和管理”的权力，而没有规定监督权，这意味着林业局主管的76%的自然保护区将由环保部监督。

　　现状堪忧

　　 从2003年《自然保护区法》刚刚立项到现在，中国社会又发展了十年，自然保护区的经济价值和生态价值都更大了。但因为缺乏正式的法律规范和有效监督，我国的自然保护区存在的问题也越来越多。

　　 中国地质大学政法学院教授黄德林告诉记者，因为管理制度迟迟没有得到解决，造成了我国很多自然保护区的规划缺乏严肃性、科学性。有的自然保护区刚刚批准，就因为经济开发、建设高速公路等，申请改变范围，甚至整体推移。

　　 解焱去过很多保护区，发现那些工作人员都在忙一些与保护无关的事。例如东北某保护区，紧邻着一个林场，到了伐木季节，保护区里的工作人员就去林场里面帮忙砍树。有的工作人员自己偷偷摸摸在保护区里搞一些开发，例如旅游、种田、贩卖废木材、林下产品（木耳、松子、毛竹）等。

　　 解焱表示，经费确实是一个不能回避的话题。数据显示，我国目前仍有30%的自然保护区没有建立管理机构，因为没有经费，没办法雇人来做这个工作。

　　 武汉大学环保法专家杜群告诉记者，经费不足的现象确实存在。很多地方申报世界遗产，动机就是发展旅游业，勒紧裤腰带投入8个亿，申遗成功后，3-5年就能够收回成本，这样一来自然遗产又成了旅游和经济开发的标签。