民诉法二审：个体难成公益诉讼主体
http://msn.finance.sina.com.cn 2012-04-25 04:49 来源: 21世纪经济报道
马晖
4月24日，十一届全国人大常委会第二十六次会议举行第一次全体会议，全国人大法律委员会副主任委员李适时作关于民事诉讼法修正案草案（下称“草案”）修改情况的汇报。
在此次二审稿中，明确提出“法律规定的机关和有关社会团体”可以作为诉讼主体，提起公益诉讼。
而对于公民个体是否可以成为公益诉讼主体，二审稿仍延续了初审稿的相关规定，没有赋予公民该项诉讼权。
“稍微窄一点”
2011年10月28日，草案曾经在十一届全国人大常委会第二十三次会议进行初次审议。初审稿中，首次引入了公益诉讼的概念。
初审稿第八条在民事诉讼法中增加了规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”
有意见认为，应进一步明确提起公益诉讼的主体资格。在此前的草案初次审议过程中，有参与分组审议的委员亦表示，应当对“有关机关”和“社会团体”进行明确界定和限定。
全国人大内务司法委员会委员戴玉忠认为，初审稿中“有关机关”表述不明确，有些公益案件由工会、妇联、共青团等团体起诉是可以的，但党的机关、人大机关、审判机关不能作为公益诉讼主体。
对此，相关人士表示，这样的担忧其实“大可不必”。因为按照现行的行政法的规定，行政管理权有具体的负责部门，行政机关不能自己说了算。
其实，现在一些环境保护领域的法律已规定了提起这类诉讼的机关。比如，海洋环境保护法规定，海洋环境监管部门代表国家对破坏海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。
李适时介绍，法律委员会经同有关方面研究，建议将该条中的“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”（二审稿第九条）。“这样规定，既可使公益诉讼在我国适度开展，有利于社会进步，同时也能保障公益诉讼有序进行。”
对于这样的修改，相关人士表示，是出于预防民诉法实施后有可能出现的滥诉的考虑。
“本来我们认为机关的问题滥诉的可能性小，但是经过研究，这个口子确实不能太大，所以改成‘法律规定的机关’，讲白了就是要看具体的法律。”上述人士如是说。
对于“法律规定的社会团体”的规定，也出于类似的考虑。
以消费者权益保障活动为例，目前国内从事该项活动的社会团队有很多，受制于当前的社会团体登记规定，其中的很多社会团体并没有在相关部门登记，取得“合法身份”。
个人是否成为诉讼主体？
个人是否对谁都能提起公益诉讼？
在草案初审稿中，对于公民是否具有起诉资格的问题并没有涉及。
其实，在过去的地方的司法实践中，曾经有公民起诉资格的存在。
无锡就曾在2008年出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，明确规定普通公民和检察院、环保部门以及环保团体一样，都可以作为环境公益诉讼的起诉人。
在草案初次审议时，这一问题
也成为多位委员关注的焦点话题。有委员提出，应在草案中明确公民也可以提起公益诉讼。
“公民与法人在民事诉讼中的诉讼地位和权利是一样的，而且环境保护法等法律也都明确规定公民对于污染和破坏环境的单位和个人有检举和控告的权利，”丛斌委员表示，“对于公共利益受到损害，公民理应有提起诉讼的权利和保护公共利益的责任。”
在草案初审稿对外公布征求社会意见期间，中南大学法学院教授颜运秋曾将6条立法建议以快递方式邮寄送全国人民代表大会法律工作委员会。
其中一条就明确提出：“检察机关、受损个人所属的公益性社会团体和公民个人可以以自己的名义对损害国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼。”
对于是否赋予公民以公益诉讼的主体地位，立法机关亦有自己的考虑。
一方面，公民通过现有的法律渠道可以提起诉讼。
有相关人士表示，“实际上许多公益诉讼，比如环境污染也好、消费者权益也好，按照民事诉讼法的规定，只要这件事与你有直接的利害关系，不通过公益诉讼这条，按照《民事诉讼法》的现有规定也是可以打官司的。”
此外，对于放开公民成为公益诉讼主体，立法机关也担心可能会形成滥诉的情况，增加司法成本，加大司法机关的诉讼负担。
“我们也摸过不少国家的情况，各国的做法又不太一样，包括范围、主体都不太一样。我们总体上还是想现在限制得稍微窄一点，原则一点。”上述人士如是说。
对此，有律师表示，公民作为公益诉讼主体是否会带来滥诉并没有被现实的司法实践所证实。“原因很简单，公益诉讼也是有门槛的，普通公民耗费精力、财力提起诉讼，即便官司打赢了，也并不一定获得丰厚的补偿，这让很多人在打公益官司时都会理性考虑一下成本的，”王剑铭律师如是说。
对此，有参与到立法进程的内部人士表示，公益诉讼制度是一项新的制度，对于诉讼主体立法机关倾向于现在限制得稍微窄一点、原则一点，防止可能出现的滥诉情况。“先要把这个制度建立起来，然后再进一步完善。”