利率市场化名未归背后的顾虑顾虑三：存款保险制度水土不服

　　聂伟柱 康子冉

　　进入2012年，特别是全国金融工作会议之后，关于利率市场化改革的讨论开始升温。很多市场人士认为，存款保险制度的建立和实施将成为利率全面放开的前提。

　　而从中国的实际情况来看，存款保险制度是否应该设计为一种强制保险？又该如何避免这一制度在中国水土不服？近日，本报特邀请业界、学界的四位专家来一起探讨这一问题。

　　第一财经日报：年初金融工作会议之后，存款保险制度的讨论迅速升温。在你看来，存款保险制度是不是利率全面放开的前提？当前推出存款保险制度，时机是否成熟？

　　曹凤岐：实际上，这几年存款保险制度一直在讨论，无所谓成熟不成熟，目前是需要实际推动的阶段，关注的重点不应是做与不做，而是做的话选择哪种方案。今年温总理在政府工作报告中也谈到，今年要加快存款保险制度的建设。相关制度应该会在近期提到议事日程上来，这是正确的制度部署。尤其是利率市场化以后，如果没有存款保险制度，银行业经营和存款人将会面临很大的风险。

　　廖强：回答这个问题，首先应厘清存款保险制度和利率管制的功用是什么。

　　利率管制服务于两个目的：其一，将资源分配到决策者希望投向的部门。其二，创造一个比较宽的利差空间，让银行有能力吸收潜在的风险，同时，也为有问题的金融机构提供资源、帮助。

　　存款保险制度也有两个作用：其一，通过适当、动态的保险费率限制银行过度风险承担的行为。其二，为问题银行的市场退出，提供必要的经济资源。

　　存款保险和利率管制都有限制银行风险过度承担的作用，但要发挥这一积极作用，都依赖有效银行监管作为先决条件，二者之间没有必然的替代关系。至于为优先部门获取廉价资金而服务的利率管制，从一开始就是不对的，其放开与否和存款保险的引入更多没有任何关系。

　　从时机上看，从2003年末以来，中国银行业展开的一系列改革，如商业银行的注资和股改，风险管理技术的引入和经验积累等，为实现有效银行监管从而引入存款保险制度提供了一定的技术基础。但还有一些基本要件依然有待完善，如便利问题银行顺利实现市场退出的司法措施。

　　对于中国而言，理想的存款保险制度应该起到抑制银行去过度承担风险的作用，不能仅停留在为帮助问题银行“找钱”的水平上，“找钱”只是一个最末位的目标。

　　林采宜：存款保险制度将为利率市场化创造更好的条件，但它谈不上是利率市场化的前提。温州金融综合改革试点的启动，为中国金融市场化改革奏响了序曲，要进一步推进金融市场化改革，让民营资本进入金融行业，促进金融市场结构多元化，当前推出存款保险制度，时机是合适的，它为更多的社会资本进入金融领域从事存贷款业务创造了更为完善的制度环境。

　　日报：存款保险制度主要有三种类型：“单一付款箱型”，只负责赔付储户的存款，这以英国为代表；“风险最小化型”，除负责赔付外，还具备对银行的重组甚至监管等广泛的功能，这以美国为代表；“中间型”，其功能介于前两者之间，以日本为代表。中国应该走何种道路？如何避免存款保险制度在中国水土不服？

　　廖强：单一付款箱型模式在中国不太可行，原因在于此模式基本上只是一个提供问题机构处置的经济资源的模式。英国能够这么做，是因为其有一个良好的监管和法律体系，为金融机构退出提供所有必需的资源。

　　必须承认，中国相关制度的配套完善需要时间。例如，相关法律制度还很滞后；已有监管措施的落实也不理想，需要时间完善。因此，在引入存款保险制度时，应统筹考虑风险监控和问题机构赔付的双重功能，弥补其先天不足之处。

　　曹凤岐：存款保险制度最初来自美国，采取的是限额保险，美国10万美元为限全额赔付，超过这一金额则按比率赔付。我认为中国在方案选择上也不应该采取全赔，而是对小额进行赔付甚至全赔，而大额存款肯定要采取限额赔付形式，这一点要在建立制度时明确。

　　另外，存款保险制度不是由存款人缴纳保费，而是由金融机构来缴纳保费，主要是在金融机构破产的情况下才进行保险，而中国的金融机构破产的可能性是很小的，中国是国家再保险，包括过去实行的通货膨胀利率补贴，实质上都是国家再保险，所以中国要利用存款保险这一制度，来培育一个市场化的保险机制，让国家不再承担这种义务。当然，中国规模较大的银行破产的几率远远低于西方，当然也要意识到，即便是西方国家大银行，比如对花旗银行的救助，也不是通过存款保险的方式，而是通过其他方式。

　　日报：如何评估，国有大行、股份制银行、城商行等各类银行加入存款保险的意愿？存款保险制度是否应该是一种强制保险，即任何存款类金融机构均需纳入保险？

　　廖强：在历史上，银行自愿参加的非强制存款保险制度几乎没有成功的先例。

　　原因在于，银行的风险模式和一般企业很不同，其具有很强的外部性和传递性。如果存款保险可以选择，可能带来逆向选择，差的银行选择保险，而好的银行选择不保险，使得存款保险制度本身在财务上不可持续。另一方面，由于银行经营是建立在公众信心之上，在信息不完全的情形下风险容易传递，当差的银行发生挤兑时，好的银行也难以幸免。

　　因此，不管各类银行意愿如何，存款保险都应该覆盖全部存款类金融机构，避免出现逆向选择问题。

　　林采宜：存款保险制度既然是一种制度，当然应该强制执行。“任何存款类金融机构均需纳入保险”一方面有利于对储户存款安全的全面覆盖，另一方面也有利于金融机构的公平竞争。

　　日报：存款保险必然涉及保费，如何评估存款保险给银行利润的冲击？从资产规模看，大银行实力强，可能保费低；中小银行风险大，保费可能高。存款保险制度的推出，是否将产生强者愈强，弱者愈弱的马太效应？

　　胡新智：短期内，可能会出现一定的马太效应。但更进一步来看，利率市场化之后，部分中小银行风险大，可能出现倒闭，另一方面，竞争者的退出，净化了市场环境。在一个更好的生态环境中，中小银行经营将更加合规、稳健。

　　事实上，存款保险制度实施之后，大银行和中小银行之间的合作机会将开始增加：大银行承担批发银行的角色，利用其系统、技术、网点优势为小微金融机构融资，从而最终实现二者的双赢。应该看到，这可能是今后银行业的一个大趋势。

　　曹凤岐：大银行的风险小，小银行风险大的现象，确实在一定程度上存在，但不管如何赔付，大小银行应该在一开始统一费率，然后考虑小银行的风险较大，再另当别论。如果在制度设计上就采取了差别费率，那么小银行就没法做了。

　　在国外的存款保险制度，也采取的是统一的费率，一旦出了问题再作相关的调整。同时，即便是差别费率也应当以利率市场化为前提，这样一旦保险费率高，则相应贷款利率也会提高。这也是为什么民间借贷利率高，因为它们的风险覆盖面大。所以在允许高利率的情况下，调高小银行的保费是可以的，而在利率没有市场化情况下，是不合理的。如果看保险业的其他领域，基本也是统一费率，然后根据保险标的的风险大小再附加一些费率，所以存款保险也应该在统一费率的基础上再差别化。

　　日报：倘使日后存款保险制度及利率市场化改革都已经实施，那此后中国还应该完善哪些金融基础设施？

　　曹凤岐：除了存款保险制度，需要解决的问题还有利率市场化后的指导利率的问题。由谁来确定指导利率非常重要，比如外汇市场的挂牌的汇率价格，如果不这样运作，可能导致我们的利率马上就会高企，出现一个利率持续高涨的阶段。所以应该建立一个机制让大的金融机构协商利率或者银行业协会有一个指导利率，在这个基础上上限浮动才可以，如果这个机制不形成的话，就很难实现完全利率市场化。