央行亟须厘清准财政职能

　　徐以升

　　本报4月23日发表了《中国央行资产规模全球最大》一文，24日笔者撰写了《怎么看待中国央行资产规模世界第一》的评论，但对这一问题仍需深入研究。

　　笔者以为，中国央行资产规模世界第一的本质，是央行在多个层面上过多承担了准财政职能。这导致了中国经济体系里，货币规模高居世界第一，但公共债务规模却非常低。厘清中国央行所承担的准财政功能，是未来中国财政金融体系改革的核心要义。

　　我们看到，中国经济指标体系里有一个组合，一是货币层面，中国央行资产规模在2011年底达到28万亿元人民币高居全球第一位；二是财政层面，中国公共债务规模占GDP比例不足60%，以国际眼光看处于低位。

　　中国央行承担了过多的准财政职能，也正因此，目前的官方债务比例低估了总体债务。虽然目前发达国家央行都在推进“国债货币化”，但在中国，这并不符合中国人民银行法第29条的规定，即“中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。

　　中国央行目前承担的准财政职能有四。

　　其一，在中国国有银行体系改革中，由央行通过票据置换和购买资产管理公司债券等方式，承担银行体系坏账，承担了本应由财政承担的职能。2011年底，央行对其他存款性公司债权、其他金融性公司债权、非金融性公司债权累计约2万亿元人民币，涵盖了央行对四家资产管理公司的再贷款，对农发行的再贷款部分，对投资者保护基金垫付资金，农信社改革专项票据兑付和再贷款，以及关闭中小高风险机构，农村基金会所需债务的央行垫付、支农再贷款，以及央行利用再贷款垫付的其他项目的资金。实际上，这部分高达2万亿元的资金，其本质需要财政体系支付，是央行准财政职能的实行。目前这其中大部分均已无力偿还。

　　其二，在成立2000亿美元资本金的中投公司时，央行通过当时未进行股份制改革的农业银行周转，累计购买了1.55万亿元特别国债。

　　其三，最近10年央行资产规模的膨胀，主要是外汇资产的膨胀，到2011年底已达23万亿元。央行以外汇占款投放购买外汇储备，实际上，这一职能本不应由央行承担，而应由财政部门承担。外汇储备应主要由财政部持有，而不是央行持有。比如日本，日本央行大约只持有400亿美元外汇储备，而日本财政部持有约8000亿美元，按照日本外汇储备特别会计法，日本财政部首先在金融市场上发行金融票据（Financial Bill）筹借日元资金，再用此日元资金去购买外汇储备。

　　其四，在当前央行承担外汇职能因此发生的对冲外汇占款的成本，本应由财政承担，但目前的模式是由央行货币发行承担。根据笔者测算，对冲成本累计支出在2003~2010年就达到1.08万亿元。

　　所以说，只有清晰了央行所承担的准财政职能，才能真正认识中国缘何得到了“央行资产规模赶英超美”的全球“桂冠”。

　　央行承担准财政职能，深刻影响了央行资产负债的规模与结构，可以说这正在并将继续削弱市场对人民币购买力稳定的信心，削弱央行的调控能力。也正是从这个意义上说，我们必须要深刻认识到，要想实现央行资产规模的减少、回归，就必须改变央行目前所承担的准财政职能。

　　其一，要警惕目前央行承担准财政功能的“固化”倾向。从目前情况看，这种固化倾向非常明显，央行大量再贷款已成坏账，并长期挂账，并没有任何处理机制，财政对央行损失的补充机制非常不明确。目前，央行不但难以利用当年利润冲抵损失，在财政支出压力增大时，还可能需要央行上缴更多利润。

　　其二，要清晰界定财政、央行的职能与区分。如果未来再出现较大规模银行坏账，需要救助之时，只能由财政承担，而不能再由央行参与承担。即便未来央行承担金融稳定和系统性风险救助职能，未来也需改革再贷款工具，通过更高的利率水平增强其惩罚性。

　　其三，现在已经到了正视央行损失、潜在损失以及亏损补充机制的时候了，这一机制不理顺，不利于认识和评估中国总体的金融和财政稳定。在明晰财政与央行的关系时，也需要明确央行亏损的补充机制，乃至央行资本金的补充机制、央行利润的分配机制。

　　对于“中国央行资产规模世界第一”的讨论，是一个认识问题、讨论问题的契机，希望借此能推动有关改革的进行。（作者系本报评论部主任）