中国改革的方向、动力与策略

　　主持人（李波）：有关中国经济增长的改革动力，有几个重点讨论的问题。第一是改革的动力问题，即动力和压力在哪里？是否足够？如果不够，需要创造什么条件来推动改革？第二是改革的顶层设计问题。第三是改革的策略问题，例如，如何在顶层设计和充满不确定性的现实经济发展过程中寻找平衡？如何在顶层设计与基层试验之间取得平衡？顶层设计能够设计到什么程度？哪些是不能设计的？哪些在设计上要有灵活性？

　　贾康：现在关于改革有三个说法。第一个说法是改革进入了深水区。改革开始是摸着石头过河，这比较适用于浅水区的情况。到了深水区，石头就摸不到了，我们不能只讲摸着石头过河了，而要更强调顶层规划、通盘考虑。

　　第二个说法是改革进入了疲劳期。在改革过程中，如果从功利角度评价，有些人是非常矛盾的，他们做了很多努力也惹了很多麻烦。相对独立的体改委若干年前就已经不存在了。现在的发改委由于有自己的部门立场与目标，很难中立地做通盘的改革规划与设计。

　　第三个说法是改革处于焦灼期。很多矛盾积累到现在已经很严重了。中国选择的是渐进改革，现在帕累托改进式的改革潜力基本耗尽，很难再有只有人受益而无人受损的改革措施。因此，下一步的改革必然会触动既得利益者，而既得利益者显然不想改革，于是，很多事情说了多年而没有实质进展，矛盾的积累及其与之伴随的社会焦虑却与日俱增。

　　举一个例子，中国煤电比价关系不能理顺的问题多年来一直未能解决。经济命脉层面的基本矛盾积累得越来越明显，造成了经济运行的高成本和紊乱。2011年在没有真正进入用电高峰期时就出现了一次电荒，这是主力火电厂“集体静坐”示威式的人为电荒。可见，矛盾已经积累到严重程度，不能再相对平稳地运行了。早在2002年，我国在电力领域就推出了一个改革框架安排，首先是厂网分开，接下来应该是竞价入网、输配分开，电网回归自然垄断属性之后，在前端发电环节和后边配电环节都引入竞争。这个改革思路很清楚，但是十年过去了，还是停留在原地。在既得利益阻碍下，很多事情不进则退，改革不但达不到预期效果，还带来许多负面影响和矛盾积累的危机、威胁因素。

　　改革现在处于历史性的攻坚期，这是一个不可回避的重大问题。前段时间，李克强副总理参加高层论坛时明确说，中国改革处在攻坚阶段。以攻坚解决深水期、疲劳期、焦灼期的特有矛盾，这是中国走向现代化的必由之路，这是必须高度重视的问题。

　　姚洋：这次年会的主题是“市场经济改革再出发”，实际上暗含了一个前提：过去十年间，市场经济改革有所停顿。在过去的30多年中，1980年代主要是改革酝酿期；1990年代才是改革狂飙突进的时期，那时我们进行了很多改革；过去这10年，改革的确有所停顿，当然实际上我们也做了很多事情，前20年遗留的一些问题在过去10年中得到了解决，例如社保的重建。

　　最近一个月，国家发布了三项改革措施。如果这三项改革措施都能推进下去，经济体制会发生很大改变。

　　第一个是户籍改革。如果这次出台的户籍改革政策切切实实地落实下去，未来十年至二十年，中国经济、政治会发生根本性变化。举个例子，现在县和县以下的城镇是无条件开放，只要有固定的职业、住所，就可以取得当地户口。但是外来人口不能在农村落户，不能获得土地。在广东一些村子，本地户籍人口只有几千人，而外来人口有几万人，外来人员当然不能获得村里的福利。如果户籍改革真正推进，土地私有化是水到渠成的事情。农村是进行直选的，如果允许几万外来人口也进行投票，政治也会完全改观。所以，这是一个革命性的政策。

　　第二个是温州金融综合改革试验区。如果将这项改革推广开来，金融领域会发生一场革命，民间资本会大量进入。

　　第三个是世界银行的报告《2030年的中国》。我们听说有国家领导人已经签字了。国有企业改革的调门被提得很高。如果这方面有所推进，未来十年的经济面貌会大为改观。

　　肖耿：我们处于一个非常特殊的阶段，全球经济正经历一次深刻的转变。从工业革命开始，社会分工越来越细，市场规模越来越大，而与之相匹配的制度却严重滞后，不只中国如此，甚至美国等国家也存在这个问题。

　　制度主要包括三块：一块是支撑市场秩序的制度，也就是产权的基础设施；一块是支撑社会秩序的制度，也就是政治的基础设施；一块是支持生态秩序的制度。国家作为最重要的制度形式，支撑着市场、社会、生态等所有制度和秩序。现在，这三个领域的制度都面临着严峻挑战，在全球范围都是如此。

　　我们遇到了四个方面的挑战：一是利益分配的挑战。在市场分工和市场规模发生巨大变化的时候，就业和利益在全球范围内重新分配，这给一些人带来了机会，而另一些人则失去了一些机会。二是可持续性的挑战。当欧美经济开始发展的时候，他们没有遇到资源有限的问题。而现在，可持续问题对我们的制度造成了重大挑战。三是效率的挑战。中国的水、电、油等一些资源很便宜，这其中就存在资源配置的效率问题。四是稳定性的挑战。国家间的人均GDP差距在缩小。缩小的过程可能很平稳，也可能非常动荡。就中国来说，我们面对的是中等收入陷阱的挑

　　战，现在我们增长得快，但以后增速可能降下来。

　　中国很多方面的制度都还不完善。例如在市场秩序方面，我们的制度还缺少一些基本功能。一个市场要运作，需要有四大功能：一是界定产权，而我们的土地产权不是很清楚。二是保护产权，这方面其实中国做得还不错，但也不是很健全。三是交易产权，有市场交易平台，这方面我们的进展非常大。四是解决纠纷，这是中国最需要完善的方面。目前很多纠纷没有得到解决，没有相应程序可以解决这些纠纷，这不但会引起社会动荡，而且使我们丧失进一步界定产权的机会。如果纠纷能够得到解决，一些产权会得到重新界定，市场秩序会变得更好，社会就能进入良性循环。当然在这方面，我们也可以说取得了很大进步。

　　中国和印度都存在产权界定、产权保护、产权交易、纠纷解决等方面的问题。在印度，这些问题妨碍了制造业的发展，使得基础设施非常差。而在中国，这些问题导致消费不足，我们很多激励机制都是鼓励投资、生产。我要特别提到的是利率政策，我们的利率太低，但提高利率会有很多制度障碍，牵涉到各方面利益。

　　我们需要集中精力思考，怎样使我们维护市场秩序、社会秩序和生态秩序的制度更完善。很多短期政策是针对突发事件和短期危机的，但我们的学者和政策制定者要研究，如何利用这些突发事件和短期危机，使政策有利于长期的市场秩序、社会秩序和生态秩序的建立。国内制度变化很快，我们应该有更清晰的思路。我们要把短期要改能改的制度改了，同时应该思考长期秩序的构建。这两方面要相互配合。

　　美国也存在制度建设问题。他们很早就建立了市场制度，其假设是市场不需要政府。但实际上，政府与市场是一个硬币的两面，所有市场制度——界定产权、保护产权、交易产权、解决纠纷——都与政府有关。所以当我们说市场出了问题的时候，实际上也是政府出了问题。美国现在出了很大的问题，根本在于其投票制度使他们太过注重短期政策，不能跳出短期问题去考虑长期问题。他们解决不了债务问题，也解决不了医疗保险支出过高的问题。

　　我们既要研究中国自己的问题，也要研究美国的问题。我们在设计未来制度时，要吸收美国的优势，也要避免美国的问题。目前，全球工业文明面临挑战，我们要超越东方和西方的争论。面对这个挑战，人类需要吸收中国文明和美国文明的成果，结合这两种文明，我们才能找到适应未来形势的制度。

　　中国的制度持续了几千年，为人类最大的一个群体（民族）提供了秩序。现在的政府体制保留了很多过去的传统。目前我们要做的是将中国传统文明与工业文明中的新制度相结合，将短期、中期、长期相结合，认真思考未来的制度演变。这不只是我们国家要面对的问题，而且是全球要面对的系统性问题。从这个角度来看，改革动力是非常大的，只是挑战太复杂，需要我们花大力气去做深入研究。

　　主持人：未来几年，我们能够在哪些改革上取得进展？

　　姚洋：有一个改革在未来十年会极端重要，即政府行为的改革。1990年代，我们剥离了政府的很多经济功能，但过去十年有反复。我们从来没有真正把政府改革作为一项改革去推动，政府的权力没有受到限制。

　　现在政府广义上的收入占GDP的36%，再加上国营企业的30%，总比重是66%，政府直接或间接地控制了66%的国民收入。在支出方面，政府也控制着同样多的量。很多失衡问题都与政府行为有关。政府大量投资，实际上是在强迫国民储蓄。“十二五”规划突出强调转变生产方式，但我感觉方法几乎完全错误，我们还是想靠国家投资来转变生产方式。我们建了很多高科技园，使得经济失衡更为严重。

　　政府总觉得，集中精力好办事。这个根本性的认识一直没有改变。这在过去30年也许是对的，但在发展高科技的今天，集中力量可能要坏事。发展高科技是存在风险的，它符合大数定理，试验无数次才能成功一次，如果我们把所有的钱砸到几个项目上，一旦没有出成果，整个国家就停顿了。过去20年，日本没有产生任何影响世界的发明创造，所有领先的科技创新都来自于美国，特别是IT。美国的方式是大家都去试，而不是国家把钱集中起来。所以我们的观念要转变。

　　美国的自由资本主义有问题，但它的创新能力非常强。我们总以为，依靠国家我们可以赶上美国，与美国的自由资本主义进行竞争，但结果将是头破血流。前车之鉴非常多，比如日本、巴西。巴西也创造过经济奇迹，有一个30年和我们现在的30年非常相似。

　　黄明：我谈谈中国金融市场改革，或者更狭义一点，就谈谈资本市场改革。郭树清任证监会主席以后，这些问题更值得探讨了。

　　金融非常重要，它是经济的输血管道，也是社会维稳的重要因素之一。但中国的金融市场改革非常滞后。老百姓的钱存在银行，只获得一点利息；而大批企业高成本也融不到资。几十年来，其他领域发展得非常好，但金融市场仍然非常落后。

　　我认为，金融改革、资本市场改革是最难的改革。我在学术界听得最多的是两派说法，一派经常呼吁证监会救市，这是机构和利益团体的呼吁；另一派则认为证监会什么都不应该管。这让我想起诺贝尔奖获得者、现代金融学派创立者之一的米勒经常说，美国证监会应该把自己取消。但我们看到，没有监管的房地产抵押贷款引发了金融危机，由此可见，零监管的市场不一定是健康市场。

　　中国资本市场改革不能走极端，监管和市场化要并进，缺一不可。郭树清说，IPO是不是可以不审批？我同意这个大方向，但是我认为不能走得太快了。不审批，谁想上市就上市，那是美国和香港等成熟市场的做法。中国这样做的话，A股马上就乱了，因为中国监管这条腿还没有跟上。有人会问，中国不是监管过度吗？其实，中国资本市场监管不是简单的监管过度，而是该管的管得不够，不该管的管得太严。再融资、发行量、市盈率等是不该管的，应该由市场决定，卖空机制也不应该管。而操纵市场、虚假披露、利益输送等是应该严格监管的，但中国证监会等监管部门对这些问题的打压力度远远比不上美国证监会。操纵市场的一般是小公司，打击比较容易，最可怕是虚假披露和利益输送。这两个问题不解决，逼上市公司分红就没有意义，利益早就输送完了。这些公司背后是强大的政治力量，不是一个部级单位的证监会可以管的。

　　我认为，市场化和监管这两条腿应该一块走。郭树清主席上任后，讲了很多话，惹来很多人批评。但我觉得他讲的特别准确、特别到位，是我这些年见到的做好中国资本市场的最清晰的思路。他的思路很简单，我理解就是把该管的管严，甚至包括约束上市公司以现金回报股民；不该管的要逐渐放松，包括审批之类。如果我们真正管好了虚假披露、操纵市场、利益输送等问题，上市公司赚了钱自然会回馈股东，中国股市就开始有价值投资的初期环境了。在此基础上，谁要上市就监管，谁要融资就融资，类似于香港那样。

　　中国资本市场要改革，最大问题是国家的代表队在资本市场参与度太大、权力太大。例如，央企要挪用资源，从上市公司输送利益，怎么办？所以，短期内我们应该让民营企业随便上市，他们的董事会决定就行。但是国企想再融资，就需要由股东投票，如果融资只是为了盖几个大楼，大家就不会同意。

　　资本市场是利益集团寻租的理想市场，这里一夜之间可以创造亿万富翁，而靠实体企业成为亿万富翁非常难。所以，权力都到这个市场寻租。证监会是一个部级单位，是不是可以把中国资本管好？我觉得，证监会主席的级别可能要超部级，政治局常委兼任比较好，否则资本市场改革很难搞好。当然，最重要的是法制，法律面前大家完全平等。

　　美国资本市场搞得好，金融危机中，美国没有上市公司出丑闻。安然的董事长做假账，被一个30多岁、没有政治后台的人举报住进监狱，这个董事长眼看要坐几十年牢，就畏罪自杀了。安然的董事长是时任美国总统小布什的朋友，小布什当总统，安然公司不知道出了多少钱。但美国仍然能把安然董事长送进监狱，因为它是法治社会，法律面前人人平等。

　　改革的动力与策略

　　主持人：我们再来重点讨论改革的动力与策略。

　　贾康：改革动力何在？除了大力鼓励和培育自下而上的改革试验（类似家庭联产承包责任制这种草根提出、决策层给予肯定的改革）、有意识的特区局部试验和推广，我们显然还要有自上而下的改革动力。我认为，这体现在决策层对于历史的应有担当。

　　前段时间的《人民日报》系列评论文章里，有两个非常到位的概念。一个概念是“攻坚克难推进改革是最大的政德”，即执政者最大的政德就是要敢于解决改革中的矛盾和问题，这如果成为共识，将会形成自上而下的改革动力。另一个概念是“不能用击鼓传花的方式处理矛盾，要通过改革体现自己的历史担当。”这是非常有认识高度的，有点像当年于右任赠蒋经国的对子，“计利应计天下利，求名当求万世名”，也可将其修正为“计利应计天下利，谋功当谋万世功。”历史担当的责任感也可能形成自上而下的改革动力。

　　如果同时中央也开明地允许局部探索，那自下而上的大胆改革尝试也将会出现并产生作用。自上而下与自下而上形成互动，将是中国在新的历史时期的改革动力机制。改革不能只靠自上而下或只靠自下而上。当然，新时期更关键的是自上而下的设计。我们期盼着，“十八大”后能形成十年左右甚至更长的眼界，把改革贯彻到顶层设计，再贯彻到重点事项的安排，贯彻到小平南巡后陆续提出的一系列改革的落实。

　　我们探寻改革动力，还应该从改革共识、动力一直推到改革的思路、顺序、要领、策略。具有了高度以后，我们还要以务实的态度，从金融到其他领域，从宏观到微观，把能够推动的改革尽可能按照内心逻辑来推动，并努力使改革的短期措施与中长期的考虑和追求衔接配套。

　　具体到宏观和金融领域，我们需要承认，在种种制约条件之下，有些改革确实是被逼出来的，如最近中央宣布的温州进行金融综合改革试验。这种局部大胆试、大胆闯的安排，具有创新意义和全局影响。我们作为研究者，应该积极参与。

　　姚洋：我觉得顶层设计是有必要的。1980年代的改革有一定的方向，就是要向市场经济过渡。未来十年改革的方向是什么？我同意有人说的，我们在具体改革上不争论，解决问题就好了。但是，对于大体方向，我们要搞清楚，否则，我们怎么进行改革？如果我们还是认为，一个强大的政府是我们赶超其他国家的唯一保障，那未来十年改革还会停滞。紧箍咒不解除，未来的改革就没有希望。