公共外交中的基金会

　　公共外交的整体有效和长期有效性，都离不开对于价值目标和外交资源配置优先侧重的战略权衡。作为一种长效机制，有必要重视和提升基金会在公共外交中的地位

　　文‖陈雪飞

　　 19世纪末20世纪初，美国经济实力开始超越中国，并逐步呈现赶超英国走上世界政治舞台前台之势，现代意义上的基金会就诞生于这个历史进程。

　　 基金会在组织性质上属于第三部门：既非政府部门，也非私营经济部门，属于非营利性的非政府组织，通常以下述面目出现：通过财产捐赠筹集资金，通过资金资助或智力援助发挥影响，以追求实现公共利益为主要目标。事实上,大多数基金会都深深嵌入国内国际政治体系，与本国政府藕断丝连，绝对的独立、中立是不存在的。其形象更加温和，信息渠道更加广泛，运作机制更加灵活，无论软实力、巧实力，都是政府行动的必要补充。因此，有必要重视基金会对于公共外交的作用。

　　基金会对公共外交的影响力

　　 简而言之，公共外交就是一国政府发起或主导的，以信息传播、文化交流、合作对话等为主要手段，影响他国公众行为，提升本国形象，推进本国利益的外交活动。我们姑且把一国政府在他国民众中的形象称为该国的美誉度，那么这种美誉度首先是以该国政府的可信度为基础的。而提升美誉度的障碍则是各国政府对他国政府的既定认知，这种认知是特定历史时期世界政治经济格局在本国政治中的投射，很可能已经通过针对青少年的文化教育制度、针对社会公众的新闻媒体以及针对政府公务人员尤其是外交人员的政治训练加以固化，要想予以改变当然是比较困难的。

　　 在上个世纪的冷战格局之下，社会主义阵营与资本主义阵营的意识形态之争曾转化成对彼此国家形象的有意丑化，但这种冷战思维在今天的世界秩序中并未因冷战结束而消失。同样，国家形象或曰国家美誉度也不会因为其中一方主动示好而促使另一方也“化干戈为玉帛”，如果只是一厢情愿式地推进交流，那么人员流动性的扩大只会强化而非减少偏见。

　　 因此，一国政府试图影响他国民众的公共外交活动需要区分不同的对象国，采取不同的策略。在一些欧洲国家，人们喜欢中国的文字、中医、绘画、唐装、饮食等瑰丽多彩的传统元素，却坚持认为中国的政治制度有问题，政府不可信。尽管这些国家的民众也未必信任本国政府，甚至中国人对中国政府的信任度实际上要高于这些国家，但这种矛盾仍可能导致公共外交效果大打折扣。可见只要能够更好地推进本国利益，不必在乎是否直接以政府形象出现，基金会独立、中立的非政府形象事实上可以更好地发挥公共外交的作用。

　　 首先，基金会与本国政府之间联系紧密。一般基金会，尽管不是全部，都接受政府资助或 “间接资助”。同时，基金会本身也可以集对外资助与政府智库角色于一身，也可能直接参政。这种密切相关性，注定了基金会必然以维护本国政府利益为根本使命，至少在国际政治秩序中是这样的。

　　 其次，基金会可以凭借其非政府形象，替代本国政府在政治敏感地带开展工作，成为政府外交活动中“一只看不见的手”。基金会大都注重塑造自身的中立形象，往往将关注焦点放在医疗、卫生、教育、妇女权益等政治性并不突出的领域，比较能迷惑人，不易引起合作者反感。

　　 再次，基金会可以长期而深入地扎根于对象国，争取实现“春风化雨、润物无声”的功效。美国几大著名基金会无一例外，均在涉外事务上与美国政府保持高度一致。有学者指出，全美民主基金会承担的是美国中情局一度肩负的使命，所不同的是，中情局是美国的政府机构，不得不以隐蔽的方式输出反映美国利益的政治价值；而全美民主基金会则以非政府组织身份，公开从事维护美国利益的政治活动。这当然引起了越来越多国家的警惕。

　　近年基金会的实践动向

　　 “911”事件以后，美国的基金会又直接在公共外交事务上身先士卒了。当年事件发生后不到3个月，卡内基国际和平基金会就召开了以“赢得心灵和观念：信息时代的宣传和公共外交”为主题的研讨会； 2004年其又推出中文网，向中国的“政策制订者和学者广泛介绍来自卡内基基金会的著作、杂志、活动及其他信息资源，增进中美之间国际政治和公共政策领域的学术交流及相互了解”。 2003—2004年，传统基金会连续召集顶尖学者，研究“如何恢复美国在海外的声音”，改革美国的公共外交。

　　 其他一些国家也顺势而为。2007年，时任俄罗斯总统普京签署命令成立俄语世界基金会；2010年，后任总统梅德韦杰夫又签署命令，专门成立了公共外交援助基金会，负责向非政府组织拨款，促进其更积极地参与国际合作，改善俄罗斯在西方国家的形象。如此等等，不一而足。

　　 综合而言，目前欧美国家基金会开展公共外交，主要有三种方式：

　　 一是对外文化传播。比如，为了向东欧国家的人民传播所谓“自由民主”思想，福特基金会暗中支持美国中情局策划成立了“文化自由大会”，同时支持美国多所著名大学开展非西方语言和该地区项目研究；同时卡内基、福特和洛克菲勒三大基金会还积极在亚非拉地区资助高等教育事业等等。

　　 二是文化交流，集中体现为公共外交的内引模式。即一国凭借自身政治、经济、社会、人文等方面的卓越表现，有意识地吸引（往往由该国政府资助或者推动）外国人员大规模来本国交流和学习。如美国的“富布赖特计划”。系由美国政府发起并管理，主要由卡内基、洛克菲勒和福特三家基金会出资支持的海外交流项目，吸引并资助各国青年知识精英赴美接受教育与培训。美国政府与基金会的配合使该项目顺利开展并延续下来，并切实扩大了美国在全球的影响，巩固了美国的全球霸主地位，成为美国外交政策“沉默的伙伴”。事实上，培养未来的政策影响者，正是这些基金最基本的功能。

　　 三是对外援助，特别是对外民主援助，这是西方国家对其他国家民众施加影响的一大重要形式。从官方外交的角度来看，政府不能与另一国的持不同政见者或者反政府势力来往，但基金会作为非政府组织则可以在其中游刃有余。

　　 冷战期间，美国的对外援助主要考虑两种发展道路问题，并以经济援助为主，旨在遏制其他国家走上社会主义道路；直到卡特总统上台以后，推出人权外交，“民主援助”才被提上日程；到了里根政府时期，民主已经成为美国对外援助的重要内容，“全国民主基金会”就是这个时期的产物，该基金会的2002年《战略文件》、2004年《行动战略》都积极配合美国政府对穆斯林世界、对社会主义国家的外交攻势，具体表现就是为了消除恐怖主义土壤而推动中东地区特定国家的“民主化”，资助朝鲜、古巴、缅甸等国家的国内外反政府力量。此外，成立于1992年的欧亚基金会同样影响广泛。

　　 由上综述，公共外交的整体有效和长期有效性，都离不开对于价值目标和外交资源配置优先侧重的战略权衡。作为一种长效机制，有必要重视和提升基金会在公共外交中的地位。

　　（作者系外交学院外交学系公共外交教研室主任、香港中文大学哲学博士、北京大学法学硕士）