涉彩案件缘何频发

　　郝成

　　从早年涉及开奖公正的“彩世塔案”、“宝马案”、“深圳案”，到近年频发的挪用其他资金购买彩票案件，再到王增先案，涉彩案件已呈现出向整个行业人群扩散的态势。

　　案件频发背后，反映出的是一个狂飙突进、却监管缺失、隐忧丛生的行业生态。据统计，我国彩票过去25年累计销售10957亿元，共筹集公益金3433亿元。

　　行业垄断性强

　　据财政部数据，2011年我国共销售彩票2215.82亿元，同比增加553.33亿元，增长33.3%。其中，福利彩票机构销售1277.97亿元，同比增加309.95亿元，增长32.0%；体育彩票机构销售937.85亿元，同比增加243.39亿元，增长35.0%。

　　各玩法中，中福在线同比增长82%，这种被彩民俗称为“老虎机”的游戏，几年前曾因媒体报道而一度放缓布点工作，并新增投注上限等措施。

　　2007年彩票销量首次突破千亿元后，平均年增速已高于25%。而中奖者中，单人中奖金额最高纪录，更是一路创下纪录，千万元！1.3亿元！3.59亿元！5.56亿元！诸多玩法中，最火的当属福彩双色球，其近期奖金已过8亿元。

　　华丽数字背后，这个发展25年的行业，也逐渐显现隐忧。除媒体一再曝出的大量问题彩民外，其专营特点与发行机构的事业单位性质，最终使这一行业体现出极强的垄断特性，加之长期以来法规缺失，对这一行业的监管现状便一直备受指责。

　　在多地审计部门公布的审计报告中，彩票公益金被挤占、挪用情况时有出现，但却鲜有人为此受到惩处。此外，在彩票销售环节中，往往有行业公司以承包、代理形式介入，其利润颇为可观。据国家审计署报告，2003年和2004年，体育彩票管理中心共付给两家彩票行业公司发行费9.69亿元，扣除全部成本费用，两公司获利高达5.58亿元，两年股本收益率高达2149%。

　　彩票投注站（以下简称彩站）方面，许多城市一个代销证转让费便高达几十万元，这对于仅拿7%左右佣金的彩站站主来说，简直堪称噩梦。加之彩票机构经常以停机为威胁，逼迫站主不得同时销售福、体彩，只能专营一家，站主收入因此下降。

　　在北京市朝阳区，多家福彩站主甚至仅能拿到3%左右的佣金，其他佣金部分则不知被何人所获。托关系批彩站，在业内早已不是秘密。全国30多万彩票代销人员，多数人没有保险。

　　监管漏洞

　　业内专家程阳指出，相比彩民高度关注的开奖、兑奖环节案件而言，从数量来看，这类案件实则远少于另两类案件：彩民为了购买彩票而进行的犯罪案件、彩票系统工作人员贪腐案件。

　　“彩票开奖、兑奖，尤其是在电脑票销售占主流的今天，其操作有成熟的技术手段保障，相关规定也较为完备，所以这类案件屈指可数。”程阳指出，虽然彩民为了购买彩票而进行犯罪的案件数量最多，但这类案件很难说与制度有关，更多则反映了彩民中问题彩民的数量在增加，也是彩票本身所具有赌性的体现。

　　他认为，真正体现我国公益彩票事业忧患的，则是不断涌现的彩票系统人员贪腐案件。

　　“王增先被批捕后，不少业界的人私下称，王增先功劳是有目共睹的，而犯罪也是必不可少的。话虽然有些戏谑，但却反映了一个真实现状：彩票飞速发展，但法规和监管滞后。动辄数亿元的彩票公益金，虽然说有财政专账，但最终这些钱用在了哪些项目上，却鲜有公示，公众很难监督。而彩票发行费，虽然不多，但这一方面的法规更是鲜少。加之我国公益领域透明和监管的长期缺失，彩票又以特许经营的行业垄断态势出现，这也就注定这个领域的贪腐不会少见。”程阳说，对于彩票行业的积弊，法规健全和监管到位必然重要，但他认为更应该就着新一轮事业单位改革契机，将彩票行业进一步向企业化靠拢。

　　“事业单位的监管，过去一直都是行政命令式介入，法规是近年来才开始重视的，但对于彩票机构这样事业单位的身份而言，加上目前监管力量不独立的情况，监管很难体现实效。相反，如果将彩票机构企业化，则完全可以根据企业制度加以约束，当然，彩票不是简单的商品，还需要一些特定的法规确保其正常运行。”

　　法规方面，直到2007年，业界才迎来了《彩票管理条例》，5年后的今年1月才有了《彩票管理条例实施细则》。财政部称将尽快出台《彩票公益金管理办法》、《彩票机构财务管理办法》、《彩票发行和销售管理办法》。

　　新世纪以来兴起的互联网售彩，多部委曾多次叫停，鲜有效果，叫停举措一度成业界笑话。最终在汹涌增长浪潮中，财政部出台《互联网销售彩票管理暂行办法》，试图“禁改限”，但时至今日，互联网售彩仍呈现混乱状态，各行业公司多直接与地方彩票机构合作进行互联网售彩。

　　让人欣慰的是，业界“企业化”声音似乎在王增先案后有所增强。据程阳透露，体彩内部出现较多此类声音，或许，“企业化”可能会在体彩率先施行，如果那样的话，福彩也必然会被带动，从而让整个行业发生改变。

　　而另一方面，程阳认为企业化也会为真正促进福、体彩之间的正常竞争，从而为彩民、代销者、社会带来更多益处。但这前提是，决策者要越过根植深远的部门利益牵扯。