广东省主体功能区规划即将出台

　　五年谋变 广东欲破区域发展不平衡怪圈

　　王小明

　　“全国第一经济大省”广东未来5年的经济发展方模式正在酝酿新的变革。2012年5月9日至13日，广东省第十一次党代会召开，广东省省委书记汪洋在大会上作出的工作报告中提出，作为广东实现科学发展最重要、最艰巨的任务之一，未来5年，促进区域协调发展将成为广东全省转型升级的主攻方向，“要取得重大突破”。

　　汪洋主政广东5年来所力推的转型升级战略，一直被认为是“事关广东前途命运的一场硬仗”，如今已经成为广东转变经济发展方式主线的重要路径。《中国经营报》记者从广东省发改委获悉，为了尽快缩短粤东西北地区与珠三角地区的发展差距，加快推动区域协调发展，广东省酝酿多年的《广东省主体功能区规划》（以下简称《规划》）有望在今年开始正式实施，目前这一《规划》已经上报国家发改委，预计近期可获批出台。

　　而为了配合该《规划》的实施，广东近日已经正式出台了《广东省生态保护补偿办法》，从今年开始，广东省级财政将每年安排生态保护补偿转移支付资金，对生态功能区内的县市给予补偿和激励，以帮助生态功能区缓解生态保护与经济发展之间的矛盾。

　　主体功能区试验

　　这份在国家主体功能区规划基础上修订、由广东省政府耗时5年才组织编制完成的《规划》，将成为未来广东国土空间开发战略的纲领性文件。

　　“《规划》根据广东目前的经济社会发展现状、资源环境承载能力情况，将广东的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，明确了各类功能区的地域范围、功能定位、发展方向和目标、开发指引等内容，并进一步制定了上述四类主体功能区中的11个功能片区和21个地级以上市的开发指引。”《规划》项目具体负责人、广东省科学院广州地理研究所所长张虹鸥向本报记者介绍称。

　　根据2011年4月，时任广东省常务副省长的朱小丹在《行政管理改革》杂志刊文介绍的《规划》主要内容显示，这份《规划》确定了符合广东省情的国土空间总体开发策略：其中，珠三角地区被规划为优化发展区；珠三角外围片区、粤西沿海片区、粤东沿海片区和北部山区点状片区被划分为重点发展区，是未来广东的四大新增长极；粤北韶关、梅州、河源地区的11个县(市)则根据国家主体功能区的要求，列为限制开发区、重点生态功能区。总体而言，优化开发区域、重点开发区域约占广东全省国土面积的53%，生态发展和禁止开发区域约占47%。

　　“划分主体功能区的意义就在于促进区域协调发展，而不是均衡发展。限制开发区、禁止开发区也不是不能开发，而是选择合适的产业发展，在保护资源生态的基础上限制开发，破除以往片面追求经济总量、忽视发展协调性的传统发展观念，从而使得广东省的经济发展模式实现转变。”张虹鸥对记者表示。

　　为探索适合广东实施主体功能区建设的路径，从2008年到2011年间，广东先后选择了增城市、清远市、云浮市以及南岭生态区内的始兴、乳源、蕉岭三个县区作为试点地区，分别探索四种类型不同、层次不同的主体功能区建设示范经验。“从目前的情况来看，几个地区的试验都是比较成功的。”张虹鸥评价称。

　　以清远为例，按照广东省主体功能区规划，清远市划分了重点开发和生态发展两类区域。在一市有两类主体功能区的情况下，探索建立了促进不同功能区协调发展的长效机制，并初步建立了财政、投资、产业、土地、人口和环保等配套的政策体系。2010年，清远成为广东第一个GDP突破千亿元的山区市，增速高达21%，地方财政一般预算收入比上年增长45.47%，8项主要经济指标中，GDP、财政收入等指标增幅连续7年在全省排列第一。

　　2000万转移支付的财政挑战

　　而除了地区单独试点外，广东亦试图建立一整套全省性的综合政策配套体系为主体功能区规划的实施奠定基础。今年5月7日，广东省政府印发《广东省生态保护补偿办法》，规定从今年开始，对符合条件的生态功能区县（市），省级财政将实行财政转移支付，以基础性补偿和激励性补偿两种方式补偿生态区县（市）的财政收入。

　　由于《规划》还在等待国家发改委的批准，因此目前广东省内能够符合条件、可以纳入补偿范围的县市只有11个，初步测算，每个生态功能区县（市），平均每年可比非生态区多获得2000万元的一般转移支付。

　　“配套政策体系的建立是未来广东实施主体功能区规划过程中最关键的步骤，再好的规划也需要政策制度来保障。”张虹鸥告诉记者，广东除了在财政转移支付方面有所动作外，“双转移”战略的推出、各区域基本公共服务均化等方面的改革尝试都是为实施主体功能区规划做铺垫。

　　2008年以来，广东省下发一系列文件力推的产业和劳动力“双转移”战略，通过珠三角地区“腾笼换鸟”，促进产业梯度转移促进欠发达地区的工业化进程。广东省社科院珠江区域研究中心主任成建三对记者透露，仅广东建立的34个省级产业转移工业园区，2010年实现的产值就达到了1954亿元，税收109亿元，成为粤东西北欠发达地区的新增长极。

　　而2009年广东省出台的《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009~2020年）》，则提出分四个阶段推进基本公共服务均等化进程，为缩小粤东西北欠发达地区与珠三角地区的基本公共服务差距提供了路径。

　　2011年，广东省政府又分别出台了粤东西北三个地区的区域发展规划纲要（即《粤东地区经济社会发展规划纲要（2011~2015年）》、《粤西地区经济社会发展规划纲要（2011~2015年）》、《粤北地区经济社会发展规划纲要（2011~2015年）》，合称粤东西北规划）。这是继广东省出台的粤东西北地区指导意见后，为促进区域协调发展作出的又一战略部署。

　　“这些政策措施，在今后5年都会逐步得到落实。”在党代会结束后的网聊中，广东省省委书记汪洋对关心粤西北地区发展的网友表示。

　　尽管目前看来，打破广东粤东西北地区发展不平衡的格局似乎“万事俱备，只欠东风”，但不少学者依然认为，受限于广东省的财力以及粤西北地区的资源条件、经济发展水平，可能至少要到2020年，当珠三角地区的产业结构调整升级基本完成之后，广东省政府才能腾出更多的财政空间支持粤西北地区的发展。

　　广东的挑战首先来源于财力的限制，“尽管广东号称第一经济大省，但每年上交给国家的财政收入也是最多的，实际上广东的财力捉襟见肘；广东21个地级市当中，除了珠三角9个地级市以及粤东西北地区少数几个地级市的财力能自给自足外，大多数山区县市都需要省级财政转移支付。这给广东的财政带来了很大的压力，在这样的背景下，广东很难有足够的财力去可以支持粤东西北地区的发展。”成建三对本报记者表示。

　　成建三建议，广东应考虑如何建立一个下游对上游的合理补偿机制，甚至包括建立一个政府、社会、企业等各方面都参与的生态补偿机制，这样才能从根本上解决生态区的补偿资金问题。