政治改革的宪政顶层与民主底层

　　邵建

　　改革三十多年，始终以经济改革为主导，因此，改革的升级版必然是政治改革，否则改革必死。如果朝野对此有共识，那么，就需要探求政治改革的路径取向。前段时间，笔者本人碰上一个词，叫“顶层设计”，又看到有人提出一个对应的词，叫“基层设计”。一个概念，其内涵总是因人而异。如果我愿意接受这两个词，那么，我个人则倾向于“顶层设计”从宪政开始，“基层设计”从民主开始。这不妨就是当前中国政治改革的两个路径取向。

　　改革的总目标，是也只能是宪政民主，这是现代政治学中的两个核心概念。政治如果必然与权力运作有关，必须提出的两个问题是权力从哪里来和它是否受到限制，前者关乎权力来源，后者可以界定权力性质。这两个问题不解决，势必影响权力存在的合法性。从划分角度，权力来源如果需要民主解决，限制权力只有依靠宪政。因此，宪政与民主不但可以从合法性角度有效改变权力来源和性质，同时它们也是中国政治改革所必须面对的两个任务。

　　首要的任务是宪政。作为宪法政治，它既可以简称为宪政，也可以简称为法治。二者都是要通过宪法和宪法下的法律对政治权力形成有效制约。还是100多年前的清末，梁启超就表述过这样的意思，世界上有两种政体，一是立宪政体，二是专制政体。专制的定义在梁启超那里即权力不受宪法制约。世界上最早的宪政国家是英伦，从《大宪章》问世的1215年，它就致力于君主专制向君主立宪的转型。世界上第二个立宪政体是美国，从1787年费城会议开始，它的制宪过程就是建国过程。宪法落成之后，由北美十三州多数州通过，一个联邦国家就此诞生。从英美宪政过程看，它们有一个共同经验，即宪政运作必须从顶层开始（也只能从顶层开始）。英伦宪政对权力的制约，首先就是针对君权。美国宪法中对权力划分与限制的二位一体，也是针对中央政府，比如它就没有涉及州权。

　　因此，我们今天宪改的路径取向，也应当从顶层开始，让它自上而下，一贯到底。前段时间，《人民日报》给我们“勾勒出政治体制改革的总体脉络”，即“制约权力”“保障权利”。在我看来，这就是宪政改革最清晰的说明。制约权力本身就是保障权利，因为权力会习惯性地侵权。但制约权力有自下而上和自上而下两种路径，很显然，后者比前者在推进上更有成效。如果不是联邦制，国家权力系统本身是自上而下的，因此下层权力总是盯着上层权力。未有上层权力不加限制却要求下层权力接受法的制约而能起到作用，这里更需要的倒是上层权力为下层权力作出接受法治的表率。当年清末立宪，其政体建构的路线图也是从中央到地方，而且重心放在中央上。比如开议会、立宪法是清末宪政两大重头，它们都是在中央层面展开。如果宪法设计是一个国家的顶层设计，那么宪政落实也自当从顶层开始。毕竟权力制约的顶层效应会产生向下的惯性，于是宪政推进可以如水就下，顺势而为。今天在民众中呼声甚高的官员财产公开，当属制约权力的宪政范畴，它如果可以从顶层做起，下层便不复存在问题。

　　政改的第二个任务是民主，民主的政治分工不在制约权力而在选举权力。从权力来源的角度看，当年梁启超认为世界上有两种国家，一是君主之国，一是民主之国。君主之国“君权神授”，但这种权力来源理论早已被现代的“人民主权”所取代。于是选举便成了民主制度最直接的表征。民主的要义是自治，它不需要君主替天行道、统治人民，而是人民以直接民主或间接民主的方式，自己统治自己。和宪政相比，英美两国都是较为晚近的民主国家，一个是在君主框架下逐步推进民主，一个是在共和体制下让民主逐步兑现。因而这两个国家中的民主都是一个有序扩展的过程。

　　我们的民主体制改革，势将表现为一个历史的较长时段，可以稳步推进，但不宜搞民主大跃进。而且民主的路径取向应当与宪政相反，它不是从上而下，而是从下而上。对于一个民主经验缺乏的国家，一下子在国家政治层面上搞普遍民主不但不切实际，而且容易致乱；毕竟人人都想攫取权力，因而极易为野心家所利用。就此，胡适当年把民主政治表述为“幼稚园政治”，可以理解为民主的实践不妨从底层开始，从幼稚园水平开始。这样可以大面积地积累民主经验，逐步让民主成熟并往上抬升。如果民主是人民的自治形态，它也是从人们就近的生活层面开始。如果民主没有经过民众就近生活的小范围的训练，很难相信它一下子就可以在国家层面上大范围地铺展。何况权力是一座金字塔，它的改变也需要从基层开始，拾级而上。这是一种阶梯式的推进，不可躐等。如果一开始就自上而下，那么整个权力系统很容易处于飘摇与动荡之中，这并不利于非民主社会权力自身的良性更替，更不利于社会与民众。

　　因此，民主从底层开始，从农村讲即是从村乡镇开始，从城市讲亦即从社区和街道开始。这两者并非没有开始过，但一定要让权力的定期选举在这个层面上制度化，以免让官员搞一次昙花一现的选举只是为了自己的政绩。如果基层选举经过了若干回合，在程序和技术上都获得了一些经验，这时才可以考虑进一步抬升。当然，这一点需要强调，抬升固是不急之务，但却不能让它成为停滞的借口。

　　如题，政治改革的宪政顶层与民主底层，同时切入权力的两个维度，它们从上下两个不同方向分别改变权力的来源与性质。这里，所以把宪政视为首要而民主次之，因为在现代政治的演进过程中，宪政优先于民主。这里的优先在实践上可以表现为宪政的步幅可以大一些，民主的步幅不妨小一些。它们相向而行，彼此呼应。待至它们两两相交那一天，那就是政治改革已经打通了自己的任督二脉。