中国开发区将向何处去？开发区的未来不仅与开放有关，更与改革有关

　　刘玉海 章琴丽

　　 开发区又一次成为“国礼”。

　　 6月6日，中国国家主席胡锦涛在与前来北京出席上合组织领导人峰会的乌兹别克斯坦总统卡里莫夫会谈时指出，两国可以合作建设经济特区和经济技术开发区。

　　 作为中国30年高速发展的成功经验之一，开发区正成为“中国模式”的一部分，被越来越多的友好国家所重视。用原国务院特区办一位官员的话说，“现在无论是发达国家还是发展中国家，尤其是发展中国家，和中国关系好的，看到中国经济发展取得了这么大的成就，都要求学习中国的开发区经验”。

　　 33年前，中国在南海边“划出一个圈”、建立最早的开发区——深圳蛇口工业区。其后又于1984年在沿海城市建立第一批14个经济技术开发区。而今，难以精确计数的众多开发区星罗棋布在中国的每一个省份，成为当地经济耀眼的明星。

　　 仅以为数不多的国家级开发区而论，其以中国万分之七的土地创造了7%的GDP、 12%的工业增加值、6%的税收，吸纳了1/3的外商直接投资……对中国30年的高速发展，开发区可谓居功至伟。

　　 然而，一切俱往矣。

　　 而今，为数众多的开发区已处于或正处于十字路口：在战略使命上，鉴于整个国家改革的停滞，开发区已不复当年改革开放试验田的角色热，而变得犹疑甚至是迷失；在发展方向上，开发区所在地区的城市化扩张过程中，原来更多承载经济发展职能的开发区纷纷向城市行政区转型；在发展方式上，以土地开发为主要支撑的开发区在国家严控用地指标的背景下，发展空间日益受限；在发展政策上，随着国家政策日趋均衡化，开发区所能提供的发展优势已不再明显；在运作模式上，越来越多的民营公司正侵入这一领域，对开发区政企不分的管委会运营模式构成挑战……正如一些地方官员所公开表示的那样，开发区已不是他们经营城市的首选。

　　 显然，开发区到了一个关键的转折期：是继续扮演中国发展探索的先锋还是在经济社会发展大潮中逐渐被边缘化，甚至消失？

　　 1. 开发区进入战略迷茫期

　　 “开发区是中国改革开放的产物。”周振邦喜欢向记者强调，要从历史的角度看待开发区。周是中国开发区协会副秘书长。

　　 这一意思的潜台词是，开发区不仅仅是今天各地经济发展中的一个支撑点，而是有着更为战略性的使命、作用与价值。

　　 从战略使命看，开发区是中国改革开放的战略举措，直接承担着以开放促改革、与国际规则接轨、打破计划经济体制的战略使命。并且，将改革开发的效益迅速扩展到全国、作为全国各个地方经济发展的抓手，也主要是靠开发区的形式。

　　 “开发区20多年来不断挣脱各种陈旧观念的束缚，克服有形无形的困难，为自身前进拓出空间，每走一步都要靠锐意改革，甚至可以说，改革比开放困难要大得多。尤其在最初的10年，改革的任务比开放占去开发区更大更多的精力。”天津经济技术开发区副巡视员、“老开发”王恺说。

　　 实际上，无论是“老开发”、还是专家学者，“体制创新”都被视为开发区最大的成就。随着2001年中国正式加入世贸组织，标志着以开放促改革的经济体制改革取得历史性进展。

　　 但是，2008年金融危机以来，中国以所谓“风景这边独好”的优异经济表现，被推向世界舞台中央。这不仅使中国忘了自身与国际规则之间的差距，反而使得很多人更倾向于认为中国已经摸索并实践了一套行之有效的体制、机制，政策、方针，进一步变革的动力不足，甚至被评价为改革陷入“停滞期”。

　　 在此背景之下，开发区的发展也随之进入战略迷茫期。比如，对于开发区是走向体制复归还是依旧保持独立，开发区管理体制是走向规范化、法制化还是各自探索，莫衷一是；开发区一直以来所具备的先行先试、敢闯敢干的精神失去用武之地。用原国务院特区办综合司司长柳孝华的话形容，现在开发区最核心的问题是“找不到先试先行的内容”。

　　 “总的来说，这与这十年改革开放的顶层设计做得不好有关。”柳孝华说，现在缺少一个相应的机构来负责改革开放的顶层设计，而这些年所谓的改革开放的举措都是各部门协商、妥协的结果，“不是主动的设计，而是遇到问题解决问题，有很多是枝节问题而不是顶层的战略问题，更没有前瞻性。”

　　 开发区的未来不仅与开放有关，更与改革有关

　　 除了战略使命缺失而造成的迷茫之外，开发区自身发展亦进入瓶颈期，面临一系列挑战。

　　 首先，对于最早的一批开发区而言，经过近30年的发展，其面临着城市化问题。

　　 由于最早的开发区大多远离城市，在其只有几平方公里、十几平方公里的情况下，其尚可以专注于招商引资、经济发展，而将社会职能甩给母城。

　　 但是经过近30年的发展，这些开发区在不断的“开疆拓土”后，面积早已超过当初划定的范围，而扩展到几百平方公里的区域——天津开发区300平方公里，广州开发区390平方公里，大连、青岛开发区都是400平方公里。此时，还把开发区作为一种单纯的工作场所，而让员工在开发区与母城之间“钟摆式”奔波，已不合时宜。但是开发区如何由一个主要承担经济职能、尤其是工业职能的地理区域向综合性城市新区转变，面临着诸多挑战：产业结构已被锁死、功能分区已被固化，而开发用地已经告罄，转型的腾挪空间相当有限。

　　 仅以开发区的管理体制而言，随着开发区面积扩大、功能走向多元化，仅仅靠开发区管委会来管理就适应不了——管委会作为一级政府派出机构，没有执法权。西安开发区就曾为此饱尝其苦——由于没有执法权，其在产业调整、征地拆迁等一系列社会管理问题上缺乏相应的管理权力和手段，饱尝访民围堵之苦。

　　 并且，开发区管委会虽然已存在近30年，但至今在国家层面并无法律地位。

　　 其次，多年以来，开发区实际上仅仅扮演了一个土地一级开发商的角色，不断扩大开发面积、“摊大饼”，追求土地效益，而不知道如何进行经济和技术效益的开发。这样，当开发达到一定规模后，就遭遇天花板。尤其是在国务院对土地指标控制日益严格之际。

　　 第三，民营企业进军园区开发，对以政企合一的管委会模式为代表的开发区运营模式形成了挑战。

　　 开发区在设立之初，除上海的3个国家级开发区采用企业化运营外，其他开发区基本都采用了政企合一的管委会模式，即便上海的开发区的企业运营者也仍然是国有企业。毫无疑问，政企合一的模式，是开发区得以高速发展的关键。但在市场经济日益深化的今天，政企分开几成社会共识。而民营企业介入园区开发运营的成功经验也表明，这一模式并非不可替代。何况，政企合一的管委会模式本身带来的诸如腐败等副作用也不鲜见。

　　 此外，还需引起注意的是，在中国特殊国情下，政企合一管委会管理模式被遮蔽的很多问题并不引人注目，但一旦走出国门，即成问题。

　　 第四，新区模式对开发区的冲击。“十一五”以来，中央先后批准上海浦东、天津滨海、重庆两江等副省级新区，赋予其先行先试、综合配套改革实验的权力。相比起新区，开发区面积小、分布散，且产业层次低、关联度不高。也因此，各地蜂拥追捧新区，而对开发区变得不屑一顾。

　　 那么，开发区真的已经过时了吗？

　　 3. 开发区并未过时

　　 答案显然是否定的。

　　 首先，就开发区最初担负的以开放促改革的战略使命而言，中国改革开放的战略并未完成，中国与国际规则之间的差距仍然不小。简言之，需要先行先试的空间依然存在，开发区仍然可以承担渐进改革的战略使命。

　　 当然，这需要中央对中国未来的发展方向进行定位，确定中国下一步改革开放的战略重点和目标。否则，没有这一改革大气候的改变，开发区的小气候难以有大的作为。

　　 其次，中国现代化进程中，以开发区为代表所推进的工业化，刚刚棋至中盘，如何提高工业化质量、在更高的层面上参与全球竞争，“调整产业结构、转变经济发展方式”，仍然需要开发区继续探索。并且，在全国很多后发地区，工业化进程甚至刚刚起步，开发区依然可以成为这些地方完善产业布局、提升城市经济竞争力的重要选择。

　　 再次，即便仅就开发区自身的发展层次而言，亦有很大的提升空间。

　　 中国开发区协会副秘书长周振邦

　　 将开发区的发展分为三个层次：第一个层次，以土地开发为主要形态，开发区拿着土地做好一级开发后招商引资、卖给企业，开发区获得土地收入；第二个层次，在土地开发之上追求附加值——诸如建设厂房、写字楼出租之类；第三个层次，致力于构建相互协作的产业集群，寻求产业增值。

　　 如果将开发区视为一种特殊经济区，只要国家经济发展中需要在局部领域进行先行先试的探索，就会有特殊经济区存在。因为每一个产业的特征决定了一个产业园区的功能和模式。发达国家的经验也证明了这一点。就此而言，开发区作为一种特殊经济区将永远有存在价值和发展空间。

　　 不过与上述发展空间相比，开发区发展空间最大、历史意义最大、也最紧迫的问题，是中国现代化进程中与工业化并驾齐驱的另一命题：城市化。

　　 4. 开发区的“城”时代

　　 与工业化的一骑绝尘相比，中国的城市化进程远远滞后，而工业化与城市化密切相关——近代以来，工业化是城市化的最大推动力。开发区在驱动工业化这一中国现代化进程的轮子之后，将顺理成章的面对城市化命题。更何况，开发区在这方面有过诸多深刻的经验和教训。

　　 目前，城市化率和工业化率之比，世界平均水平为1.48；而中国仅为1.1。从中央高层释放的政策信号来看，推动城镇化将成为接下来中国重要的发展战略。

　　 在今年4月2日的博鳌亚洲论坛和5月3日的中欧城镇化伙伴关系高层会议上，国务院副总理李克强均表示，城镇化是中国内需最大的潜力所在，城镇化率每提高1个百分点，就会有1000多万人从农村转入城镇，从而释放巨大的消费和投资需求。

　　 从开发区的形态、功能以及国际发展经验看，中国的开发区还处于工业化阶段，绝大多数开发区未来会被城市化所覆盖，城市化将成为开发区重要的探索任务。

　　 实际上，即便不谈未来城镇化率的继续提高，仅就中国当前的城市化发展情况而言，开发区都面临着、或者说已经面临着城市化问题。

　　 在今年3月的一次公开论坛上，国务院农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，中国被宣称为51.3%的城市化率中至少要砍掉1/3。因为，城市化率统计是以在城镇生活半年以上的人数为标准，而实际上这些人中相当一部分是农民工，他们生活在城市，却未必是标准意义上的“城里人”。

　　 开发区里的现实，最直观的反映了上述情况。无论是在天津开发区，还是在北京亦庄经济技术开发区，下班时，大量年轻工人涌出厂房，迅速消失在各个角落——或者是开发区里的宿舍，或者是邻近地区的出租屋。他们被招来充实开发区工厂里的流水线，但从未被开发区、被政府视为值得永久留下的人，开发区在乎的是他们的青春、他们的劳动力——所谓的“人口红利”。

　　 虽然，近年来开发区也突破“以工业为主”的固有思维，开始大兴房地产开发。可那都是面向本地居民、或者城市白领，而从未想过要给这些流水线的打工仔们盖他们买得起的房子。

　　 当然，开发区需要为此付出代价：它们一边享受着噌噌蹿升的GDP数字，一边承受着门可罗雀的冷清。而工作与生活分离、开发区与母城脱节、工业化与城市化“两张皮”的不可持续，最终迫使开发区走出“孤岛”，向城市转型。

　　 显然，这是大势所趋，不得不为。但对多年“以工业为主”的开发区而言，向综合性城市新区转变，其过程之艰难，可想而知。

　　 在此过程中，相当一部分开发区选择了与行政区合并的道路。且不谈这种被称为“体制复归”的发展路径，将就此失去开发区探索多年所形成的精简高效的“小政府、大社会”管理精髓，仅就开发区与行政区的关系而言，他们将在相当长的时间里饱受彼此间龃龉不断的折磨。

　　 以天津开发区为例，虽然滨海新区政府组成人员中相当一部分是从泰达抽调，但从泰达管委会上下言谈举止间，能轻易感受到其与滨海新区微妙、复杂的关系。

　　 至于这些以开发区为基础形成的新城区，如何与老城区互动发展，则是其需要跨越的另一难题。

　　 5. 市场化运营是方向

　　 对于30年来的开发区经济的高速成长，政企合一的管委会运作模式，功不可没。尤其是在早期，开发区突破体制、筹集资金的过程中，更是如此。

　　 如果没有这一体制，很难想象开发区能够玩儿出土地开发费用和财政税收捆绑形成资金大循环模式——而没有这一资金循环模式，很难想象开发区能够在国家没有多少资金投入的情况迅速滚动开发、打开局面。

　　 但而今，这一模式受到挑战。

　　 首先，这一模式遭到产业园区纯市场化运营模式的挑战。

　　 在第一批由国务院正式批准的开发区中，上海的3家开发区另辟蹊径采用了企业化运作模式。近30年的事实证明，这一模式是成功的。

　　 以上海漕河泾开发区为例，其不仅成功的将漕河泾开发区运作为国内产业层次最高、集群效应最突出的少数几家开发区之一，更成功将模式输出到上海浦江、新桥、九亭，甚至输出到浙江海宁。既然漕河泾这种纯市场化运作模式可以成功，那么就没有理由不采用市场化运作而继续坚持采用政企合一的管委会模式。

　　 事实上，即便是采用管委会模式的天津泰达，亦早将其旗下负责园区开发、运营的机构包装上市了。

　　 其次，政企合一的运营模式先天存在着腐败的弊端。

　　 并且，在一个市场经济日趋成熟的社会里，政企合一的巨无霸很难不被视为“双面怪兽”，而显得格格不入。

　　 最后，开发区“走出去”战略，某种程度上也要求其走向市场化运营。

　　 截至目前，仅在非洲，中国就与相关国家合作、以开发区为模板建立了16个规模不等的经贸合作园区。无一例外，这些园区都采用了市场化运作模式，而不是政企合一的管委会。如果基于中国特色而形成的开发区发展模式在非洲抽象为市场化运作模式而无法取得成功的话，只能说，开发区是中国特定时期、特定情形下的特定产物，而不是一种可复制的发展经验，基于此，可以说，境外合作区某种程度上是开发区模式是否称其为模式、是否是一种成功的发展模式的试金石。

　　 如果以周振邦的开发区三层次论来推导，同样可以得出相同的结论。因为，在开发区发展的第一层次上，政府可以占主导，但随着其向更高层次的发展，政府的作用逐步弱化。尤其是在第三层次上，决定企业能否在开发区内形成具体效应的完全是市场规律，而不是“有形之手”的作用。

　　 公司制的运作模式，不仅可以在开发区的规划、土地开发、招商引资、管理运行中起作用，甚至还可以做成像麦肯锡这样的咨询公司，提供思想，给园区的企业做解决方案。

　　 当然，市场化运作会对当前的开发区管理体制形成挑战。目前，开发区管理体制除了向行政区演变、“体制复归”外——这并不是坚持信念的所有的“老开发”们所乐见的变革方向；而“老开发”们呼吁多年的开发区立法使开发区管理体制走向规范化法制化的努力事实上也已遭遇挫折。这也要求开发区管理体制另辟蹊径。

　　 原国务院特区办综合司司长柳孝华的建议是，可以仿照新加坡、香港，设立法定机构。通俗的讲，法定机构就是企业化的政府，但不纳入政府序列，只采取管理局的方式，承担经济管理的授权，行政事务交给当地的行政机构去做，继续保持技术开发、精简高效的优势。

　　 与对当前开发区管理体制的挑战相比，市场化运营开发区另一挑战是，其需要一个法治政府。而这也正是中国市场经济发展的内在需要。