评论：闲置土地处置新规拆解政商利益捆绑

　　张立伟

　　国土资源部近日发布修订后的闲置土地处置办法，对闲置土地的定义和处罚等作了更明确规定， 其中要求未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，将被无偿收回国有建设用地使用权，新规自2012年7月1日起施行。

　　中国修订前的闲置土地处置办法公布已有10多年，但形同虚设，因为办法规定闲置原因有两种，即地方政府原因和企业原因，政府原因则不予追究，但规定比较空泛如“筐”。长期以来，政府与开发商是游戏的合作者，因此，中国大部分闲置土地都归于“政府原因”，导致土地长期合法闲置。

　　新办法将过去空泛的“政府原因”具体化，列出了几种被认可的情形。但是，即使如此，地方政府如果默许开发商延迟开发，也会很容易提供合理的“政府原因”，因此，新办法仍然不具威慑力。但是，新办法可以成为地方政府督促开发商尽快动工的借口，因为中国目前急需启动地产与土地市场，以缓解地方政府的财政压力，这反映了中国政府的一种资金焦虑。也就是说，闲置土地处置办法也许有助于“拆解”政商在土地上“捂地”的利益联盟。

　　前期地方政府出让的大量土地，由于地产调控的原因，大部分没有开发。由于这些土地款只是缴纳了定金，地方政府必须等到开发商将楼盘全部销售后才能够拿到完整的土地出让金，因此，地方政府并没有在这些已出让但闲置的土地上获得资金。而这种大规模闲置又导致进一步出售土地变得困难。比如在北京，5月份包括住宅用地、商业用地、多功能用地在内的经营性用地出现零成交纪录。而全国20个重点城市5月份土地出让金237亿元，创2009年3月来新低，前5月累计为1892.6亿元，缩水1141亿元。

　　这种恶性循环使得地方政府的土地财政面临“断炊”，并遭遇两重困境：一是大规模的债务压力，尤其是在过去几年地方融资平台急剧扩张后的天量信贷，由今年至未来几年处于还款高峰；其次，中国当前需要地方政府加大投资实现“保增长”目标，而投资项目需要一定的资本金才能获得信贷，如果不依靠出售土地，地方政府很难融到足够的资金进行又一轮投资。

　　地方政府只能期望土地市场重新活跃，来纾解财政与资金压力。问题的关键在于房地产市场是否还有巨大的需求来消化掉这些土地，并满足地方政府不断膨胀的资金需求，如果一味的推供给拉动经济而远超需求，无疑会产生巨大的过剩。

　　我们认为在房地产仍受严格调控的政策环境下，开发商只有将存量住宅出售，即套现后才有可能进行下一步的投资计划，否则，如果逼迫他们贸然动工必将被套牢。因此，目前要求开发商尽快开发土地的做法是将风险转移到银行和开发商，这长期而言将对金融稳定造成巨大冲击。政府不应只考虑眼前利益而无视风险。

　　与此同时，我们认为中国住房的刚性需求在逐步减少，由于人口政策的原因，未来需求与供给将呈现截然相反的趋势，我们正处于地产繁荣时代的拐点。中国需要警惕继续大规模的开发地产而无视市场所发生的变化，防止地产泡沫给国家的未来带上枷锁。

　　更为现实的考虑是，中国的住房供给可能已经过剩，因为投资性购房所占比例过高，他们还在享受升值的幻觉而没有进入二级市场。北京市公安局近日调查结果显示，核对北京空置房屋381.2万户，即使可能存在一些统计失误，但这个数字也是巨大的。就全国而言，二三线城市也呈现巨大的供给过剩，因为体制内部门的家庭普遍可以低价获得至少2套以上的房屋。而政府最近两年大规模投资的保障性住房如果上市，过剩现象将更加严峻。