养老保险制度改革需顶层设计

　　李珍

　　[ 城镇职工基本养老保险为了广覆盖，养老金领取的门槛很低，将来会有许多人的收入低到不能“保基本”，也威胁到制度的可持续。职工养老保险尚且如此，新农保和城镇居民养老保险更是只能满足广覆盖，而不能满足“保基本”和可持续了。我们需要在“保基本”和广覆盖之间加以取舍。权衡利弊，选择“保基本”的目标更为可取，因为它更接近制度的本质 ]

　　国家“十二五”规划借用了系统工程中的一个概念“顶层设计”，一时间，各地各部门在讨论改革时都运用“顶层设计”的概念。的确，中国全方位的改革需要顶层设计，各项具体的制度也需要顶层设计。

　　笔者认为，中国的养老保险制度也需要顶层设计。

　　中国养老保险制度的现状，是上世纪50年代沿用下来的公共部门退休金制度、1997年建立的企业职工基本养老保险制度、近年在城乡统筹背景下建立的新农保和城镇居民保险四个制度并存。四个制度的筹资模式、筹资水平、保障水平及可持续发展能力完全不同。社会舆论目前都纠结在如何解决“碎片化”的问题，如何全国统筹等问题。我以为，以中国目前的实际情况看，按照这一思路，我们找不到出路。原因是我们面临的局面是我们缺乏顶层设计的结果。

　　以新农保为例，由于缺乏顶层设计，我们制造了一个又一个问题。为老年农民提供收入保护是必要的，但为了形式上的公平，我们不顾初始条件的约束，选择了与企业职工相同的社会统筹加个人账户的社会保险制度。社会保险必须以缴费为给付的提前，因照顾农民收入低下，我们选择了极低的缴费水平政策：可以选择每年交费100、200、300、400和500元不同的档次，缴费15年则60岁后可领取养老金。

　　这样的制度安排引起了一系列的问题：制度实施的政治成本和经济成本极高；该制度在充足性上与其他制度差距大，更让农民觉得不公平；引起所谓制度“碎片化”的问题以及无法与其他制度衔接的问题。

　　问题的根源是，我们设计制度时缺乏时空观念和整体的理念。

　　第一，我们不能正视城乡收入的差别，所以在制度安排上，重形式轻实质，以为城乡养老保险制度在形式上一样了就像是城乡统筹了，机械地将城乡统筹理解为城乡同一。

　　第二，新农保是典型的由上而下的制度安排，缺乏制度安排的内在动力。作为一个整体而言，农民对即期收入的保障要求大于养老保障的要求；即使有老年收入保障的需求，也并不要求通过保险的形式来满足。在某种意义上新农保是个伪问题，是外在的舆论强加给农民的，它来得太早。有论者常引他国的经验，却忽视了中国的农民是小农，高收入国家的农民是农场主，完全不是一个概念。

　　第三，我们缺乏整体的理念，我们只是站在养老保险制度的立场上来设计新农保，如果我们换个角度，站在社会保障制度的立场上，或者稍微考虑一下社会福利最大化原则，我们就有可能做其他的选择。有论者花许多的时间计算当下农民的收入、消费与储蓄，证明农民是有能力缴费的，却忽视了储蓄的目的是多样的，不同的目的间是有优先次序的，效用是不同的，个人福利和社会福利也是不同的。同一笔储蓄用于子女的教育、医疗保险可能比养老保险更有优先权，个人的效用和社会福利也会更大。

　　第四，我们缺乏前瞻性。中国仍然处在高速城镇化、非农化的过程中，每年有数以千万计的人口通过非农化进入城镇，即使新农保个人账户可携带，区区几百元钱对于城镇化了的新居民几十年后的养老有什么作用？但是制度执行的成本却是不能少的。

　　中国养老保险制度问题的部分原因是缺乏顶层设计，在这种情况下谈顶层设计，我认为：

　　第一件事情是我们必须承认现实，宽容“碎片化”，包容收入差别。城乡差别和城乡内部的收入差别巨大，我们要缩小收入的差别，但不是消灭差别，也不能寄希望于毕其功于一役。社会保险不是一般财政收入支持的，是收入关联计划，是权利义务对等的计划，在当下希望用同样的制度来解决13亿人的问题是不可想象的。

　　第二是要跳出养老保险，站在社会保障制度甚至是社会保护的立场上设计养老保险。

　　第三，定位基本养老保险是就业关联的、提供基本生活保障的制度。我们的研究发现“广覆盖、保基本、多层次、可持续“的原则适用于社会保护制度而不适用于社会保险，社会保险只是其中的一个层次，不能同时达成多项目标。

　　城镇职工基本养老保险为了广覆盖，养老金领取的门槛很低，将来会有许多人的收入低到不能“保基本”，也威胁到制度的可持续。职工养老保险尚且如此，新农保和城镇居民养老保险更是只能满足广覆盖，而不能满足“保基本”和可持续了。我们需要在“保基本”和广覆盖之间加以取舍。权衡利弊，选择“保基本”的目标更为可取，因为它更接近制度的本质。

　　第四，广覆盖和多层次的责任由其他制度来承担，比如社会救助、商业保险制度等。

　　第五，在农村用政府供给的、低水平的农村老人收入的普惠制度取代新农保。

　　第六，对企业职工基本养老保险制度进行结构和参量调整。结构调整指的是统账分离，政府对社会统筹部分负责，个人账户采用自愿储蓄。这样可以清晰政府责任的边界，也可提高个人账户资金的效用，还有利于公共部门退休制度向职工基本养老保险的转轨。参量调整指的是基于“保基本”和“可持续”的原则，将领取养老金的缴费资格年限由15年提高至25~30年；逐步分性别提高退休年龄；维持最低缴费基数为60%（一些地方为40%）。通过调整参量改善制度内的赡养比，在费率不提高的情况下实现养老金收入满足“保基本”和制度的长期“可持续”目标。

　　（作者系中国人民大学公共管理学院教授）