三非外国人清理档案

　　“三非”外国人清理档案

　　我国法律还应建立普通签证担保制度，丰富处罚“三非”外国人的途径

　　《瞭望东方周刊》记者张海林  |北京报道

　　今年5月15日至8月底，北京市公安局集中开展清理“三非”外国人百日专项整治行动。其间，市民可举报在京非法入境、非法居留、非法工作的外国人，构成犯罪的外国人将被追究刑责。

　　“这是一项严厉的执法行动，意味着北京的‘三非’外国人问题日益严重，政府需要投入更多精力。”北京理工大学移民法学者刘国福对《瞭望东方周刊》说。

　　“三非”问题在中国凸显，客观上说明了中国国力的上升，同时也要求政府处置能力加强。而“三非”问题不可能完全解决，“这在全球都是一个非常困难的问题。它是全球发展不平衡的必然结果。”

　　“三非”已是全国性问题

　　随着中国经济快速发展，进入中国的外国人急剧增加。以北京市为例，据《人民日报》5月15日报道，北京市每日实有外国人近20万，居住地遍布所有行政区县。

　　另据2011年公布的相关数据，北京望京小区常驻韩侨约3万人，占该小区总人口五分之一。韩国人在望京地区经营的餐厅、超市、茶馆、美容院等超过500家，望京也因此有“韩国城”之称。

　　类似北京韩国城的跨国移民聚集，在中国其他城市也存在着，如上海的日本人聚居区、义乌的中东人一条街、广州的非洲人聚居区等。

　　2012年4月25日，在十一届全国人大常委会第二十六次会议第二次全体会上，公安部副部长杨焕宁向全国人大常委会报告了外国人入出境及居留、就业管理工作情况。

　　杨焕宁在报告中说，从入出境情况看，2011年外国人入出境5412万人次，其中入境2711万人次。2000年以来，外国人入境人数以年均10%左右的速度递增。

　　从居留情况看，2011年近60万人，主要为三资企业工作人员、留学生、教师、外企驻华机构代表及家属，亲属团聚人员。截至2011年底，持有《外国人永久居留证》的外国人4752人，其中外籍高层次人才及家属1735人、亲属团聚人员3017人。

　　从就业情况看，截至2011年底，在华就业外国人约22万人，约占在华常住外国人总数的37%，主要为三资企业工作人员、教师、外企驻华机构代表。

　　外国人违反出入境管理法律法规的行为主要表现为非法入境、非法居留和非法就业(简称“三非”)。2011年，全国公安机关出入境管理部门查处“三非”外国人2万余人次。

　　2011年，北京市公安局出入境管理总队查出的外国人“三非”案件中，违法主体包括临时来华人员、三资企业人员、留学生等，涉及100多个国家，排名前五的分别是韩国、美国、加拿大、俄罗斯和日本。

　　非法入境者一般采取偷渡或办理假证件等各种方式进入中国，大多数会被及时截获。2012年2月13日凌晨，33名欲取道广西防城港东兴市前往广东等地务工的非法入境外国居民被截获。据东兴警方披露，当天，东兴市公安局城区警务综合大队、出入境管理大队、治安联防大队等多警种协作，在东兴城区东中码头、老树咖啡店后巷等多处截获上述33名非法入境者，33名非法入境外国人员均从中越界河北仑河沿岸便道入境，被截获时身上均未携带任何合法证件。

　　而在北京中心城区，“三非”现象中最多的是非法居留。据公安部统计，“三非”案例中，非法居留的占到80%。其中绝大多数是因不了解中国法律规定而短期逾期滞留等情节轻微者，恶意非法居留占5%左右。长期非法居留者以非洲国家为主，如尼日利亚、利比里亚和喀麦隆。蒙古国人在京从事违法犯罪活动较为突出。2008年以来，共拘留审查非法居留的蒙古国人98人。

　　2012年4月9日，一名非法居留长达564天的外国人士艾利逊(译名)从广州白云机场被遣送出境。这是佛山三水公安分局首次对“非法居留”的外国人执行行政拘留并遣送出境的处罚。据三水警方公布，该男子通过境外代理机构申请J-2短期入境签证，于2010年8月24日从白云机场入境，入境后只允许停留20天，却一直在广州广源路附近非法居留。

　　在非法居留中，菲佣问题成为一个新的关注点。2012年4月15日，深圳市公安局召开了“外国人管理新闻发布会”，当地警方称“在深圳工作的菲佣全部为非法居留、非法就业”，原因在于目前我国限制菲佣入境服务，在深圳的菲佣使用的均是旅游商务签证，不能在我国境内长期居留。

　　与非法入境、非法居留有明确界定不同，非法就业在我国并没有明确规定。《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其实施细则仅是规定“对未经中华人民共和国劳动部或者其授权的部门批准私自谋职的外国人”，在终止其任职或者就业的同时，可以处1000元以下的罚款；情节严重的，并处限期出境。而没有单独条款对“非法就业”做出明确的概念界定。

　　目前在华外国人非法就业的领域主要集中在外语教育、涉外演出、涉外家政、劳动密集型产业等方面，多以留学、访问为由入境后非法就业。

　　2011年6月，重庆集中开展“三非”外国人的清理整治行动，15名外国人因非法就业被查，涉及美国、德国、印度等8个国家。这些非法就业的外国人主要集中在外语培训和餐饮业，大部分是因为不了解中国法律法规及相关政策，没有取得由出入境管理局签发的外国人居留许可。

　　广东从查“三非”转向为外国人提供服务

　　在广东，针对“三非”外国人的清理、管理工作已经常态化。

　　从1996年起，到广州打工的外国人数量逐年明显递增，到2006年时大量外国人已在地理上集结为各个聚居区，外界熟知的广州“黑人区”即是典型例子。据中山大学副教授李志刚等于2008年成稿的论文估计，广州的黑人总量大约为15000～20000人，构成多元，操法语、英语、阿拉伯语和葡萄牙语等不同语言，其中大部分来自西非，另有相当数量来自中非和东非。

　　2006年底，广州市公安部门组建查处“三非”外国人机动队和专业队。从2007年起，每两个月在涉外重点区域组织开展一次专项清查行动。2011年3月，广东省政府颁布《广东省关于加强外国人管理服务的暂行规定》，此举被认为开创了地方政府对涉外事务立法的先河。

　　“刚开始以开展专项行动为主，近年来我们更多是为外国人提供服务。”广东省公安厅出入境管理局副局长申勇强日前在接受中央电视台采访时说，目前广州、深圳等珠三角十个城市建有106个外国人管理服务站，36个外国人融入社区的示范点。

　　2008年1月15日，广州市第一家正式挂牌运作的外国人管理服务站在广州番禺区洛浦街丽江花园住宅小区成立，其职责包括：对辖区内外国人居住情况和涉外机构进行摸查，提醒外国人到期办理临时住宿登记，发现过期未办理签证或属于“三非”的外国人及其他可疑人员时立刻通知当地派出所。服务站还会将所有涉外人员的基础数据录入电脑，实施对外国人的信息化管理。

　　按照申勇强的说法，对于“三非”外国人，广东省目前已经形成了常态化治理，“我们已经将清理‘三非’外国人纳入了全警种的一项工作，要求培训各基层的公安机关派出所，建立出入境牵头各警种参加区域行动、周边联动的常态清查‘三非’外国人工作机制。”

　　北京市清理“三非”的做法与此大致相同。北京市公安局透露，接下来的三个多月，将多警种联动，对外籍人士多的重点社区，如三里屯、五道口和望京等地区进行清查，对重点部位进行定期整治。同时，严格审查签证申请，并以在大街上随机例行检查以及入户检查等方式展开清查整治行动。

　　观念不能停留在“外国人来得越多越好”的时代

　　2012年5月15日《环球时报》发表文章，呼吁对“三非”外国人要“硬气起来”，以免问题越拖越深，但同时“要抱平常心，绝不可像一些西方国家那样动辄冒出排外主义，也应尽可能不引起外界对中国从此会冷冰冰对待外国人的误读”。

　　从政府到社会，怎样对外国人抱以“平常心”，在实际操作中绝非易事。改革开放之初，由于此前政策上对于外国人来华一直以“严”、“紧”为特点，面对开放的新形势，各地公安机关对外国人的管理究竟如何开放、怎样进行改革感到“放不开，拿不准”。

　　宋广益1955年在北京市公安局工作，任副科长，1981年调入公安部工作，任出入境管理局处长、副局级调研员。1979年公安部组织数名重点地区从事外国人管理工作人员研究起草对外国人管理的办法，她是参加者之一。

　　根据宋广益的回忆文章，“当时搜集了美、英、日、罗、加等20多个国家的法律文本，并摘要成册，1981年‘外国人管理法’的初稿草就，领导让我们带着稿子到沿海开放势头强劲的广东、福建、浙江、上海等地召开座谈会，听取意见。”

　　虽然上层已开始研究对外国人的管理对策，但因尚未有明确规定出台，基层公安机关仍采用老办法。宋广益记得1982年国务院外国专家局召开会议时，“会议中间，我被各地外办的同志‘围攻’，他们纷纷反映，地方公安机关对外国人卡得太死。”

　　被“围攻”后，宋广益决定到几个重点省、区调查，“我和省厅的同志一路进行‘改革开放’的宣传。”“公安机关一定要认真执行开放政策，决不当‘绊脚石’。”

　　1985年全国开放市县增至107个，至1998年底全国开放市县已达1392个，来华外国人数与日俱增。1982年来华外国人数为76万人，1998年达到710万人，增加约十倍。

　　政策从严紧到开放，对外国人来华的观念亦从“不希望来得多”到“来得越多越好”，而这也带来了新的问题。2008年北京市公安局出入境管理处副处长高华达在接受媒体采访时说，有些部门的观念仍停留在“外国人来得越多越好”的时代，这给国内的外国人管理工作造成了混乱。

　　“我国个别驻外使(领)馆签证工作有时把关不严，仅审查申请材料，没有实际调研和人身比对，甚至把原始材料交由国外旅行社代管，签证核发了多少份、签发给什么人都不太清楚。”高华达说，国内警方曾多次查处一人持有2份有效签证的案例。这也导致一些持短期签证者入境之后，一旦丢失或故意损毁签证而长期居留，警方在清理时无从掌握其国籍信息，无法快速遣返。

　　设立“移民局”还不成熟

　　近年来，在来华外国人剧增的同时，管理外国人的机制并没有相应夯实。其中尤受关注的问题是，目前我国没有专门部门管理外国人居留。

　　2009年北京市政府外事办涉外处处长高志勇对媒体说，目前对外国人申请在中国居留的问题，决策、发证和查证的职责分属三个不同职权部门，呈现多头管理局面。

　　涉及外国人在华的日常管理部门分散，且部门之间沟通协调机制不完善，信息无法充分共享。如民政部管涉外婚姻，人力资源和社会保障部管外国人在华就业，派出所管外国人住宿登记，出入境管理局负责外国人签证签发与逾期非法居留的处罚。

　　而在劳动、税务、工商、教育等部门对外国人的管理中亦存在真空。以工商系统为例，据2008年3月《瞭望新闻周刊》报道，工商局负责外国企业驻京机构的资质审批，但一般情况下只看书面材料，不实地核查，工商注册登记的外商投资企业中有30%～40%的信息不实，甚至根本找不到相关企业。当时的数据是在京外资企业到工商局登记注册的有3万多家，而到公安部门备案的仅12000多家，此外虚假投资、异地办公、虚假注册、该注销的不注销等现象也较多存在。

　　为此，2009和2010年，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青曾连续提出关于成立国家移民局的建议。

　　对于建议的结果，叶青对媒体透露：“目前得到人大的反馈是：讨论有意义，但目前尚未成熟，还待可行性研究。”

　　不过在信息共享方面或将迎来突破。2012年4月26日，在北京举行的十一届全国人大常委会第二十六次会议分组会议上，常委会组成人员二次审议了《出境入境管理法(草案)》。草案总则第五条中明确规定：国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。

　　只罚款是不够的

　　在行政长效管理机制建立的同时，法治体系跟进也极为迫切。

　　1985年11月，全国人大常委会发布了《外国人入境出境管理法》。1986年至今，除了实施细则在1994年和2010年做了少许修订之外，变动不大。业界人士普遍认为，26年前定的处罚标准，今天显得“过轻”，当时预见的移民问题，如今已无法适应现实。

　　例如，目前《外国人入境出境管理法实施细则》第四十二条规定：“对违反本实施细则第十六、十九、二十条规定，非法居留的外国人，可以处警告或者每非法居留1日，处500元罚款，总额不超过5000元，或者处3日以上、10日以下的拘留；情节严重的，并处限期出境。”

　　由此，修法问题一直备受关注。最近二次审议的《出境入境管理法(草案)》是对1985年制定的《中国公民出境入境管理法》、《外国人入境出境管理法》、1986年制定的两法实施细则以及1995年制定的《出入境边防检查条例》的综合。

　　关于罚款额度，草案二次审议时，全国人大法律委建议在法律责任中对非法出入境或者协助他人非法出入境，容留、藏匿非法入境的外国人，非法介绍、聘用外国人等行为的罚款数额予以适当提高，并对单位违法相应加大处罚力度。

　　“对协助他人非法出入境的要加重惩处力度，包括为外国人出具邀请函件或其他申请材料的，收容、藏匿非法入境、非法居留外国人的，都要重罚。”全国人大常委会委员李祖沛在分组审议草案时说，如果按现在草案的规定，对个人罚款2000元，对单位罚款1万元，“很难起到警诫作用”。

　　全国人大常委会委员侯建国认为，限期离境和遣返也是对外国人处罚方式中重要的一款。李祖沛还建议：“对情节严重的行政拘留，加上限期离境和遣返。性质严重的，还可以规定几年内不得入境。”

　　更新处罚标准和方式之外，《出境入境管理法(草案)》二审稿也将明确外国人的非法就业问题。法律委建议将草案有关规定修改为，外国人未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作的，属于非法就业。

　　此外，移民法学者刘国福认为我国法律还应建立普通签证担保制度，丰富处罚“三非”外国人的途径。“普通签证担保制度是目前世界各国打击‘三非’的一项重要制度，无论是传统移民国家还是欧洲国家的移民法，都设立了不同种类的亲属和用人单位提名/担保签证。”

　　刘国福还认为，应适当放开外国留学生在读期间和毕业后在中国的就业。“我国目前不允许外国留学生在读期间和毕业后在中国就业。草案的第二次审议稿也只是国务院教育主管部门会同国务院有关部门建立外国留学生勤工助学管理制度，对外国留学生勤工助学的岗位范围和时限作出规定。使用‘勤工助学’，意味着不能规范助学类以外的工作行为，实践中，完全杜绝留学生从事非助学类工作几乎不可能。”刘国福说。