全球金融监管走向集权化

　　严婷

　　金融危机爆发已达四年之久，危机发源地也是重灾区的欧美国家在痛定思痛之后纷纷采取了大刀阔斧的金融监管改革。这些改革方案涉及消费者保护、银行业“太大而不能倒”的问题、金融衍生品规范、高管薪酬和评级机构等，其范围之广、力度之大、争议之多也是史无前例。

　　到今年7月21日，被称为自上世纪30年代大萧条以来美国最广泛、最严厉的金融体系改革法案——多德－弗兰克法案(Dodd-Frank Act)就将走过两周年了。但让监管者颇为尴尬的是，将近三分之二的规则制定要求已经明确错过了最后期限，而与华尔街的角力即使在两年后依然硝烟不散。

　　与美国相比，英国的改革似乎要顺利得多。全球监管领域的重要人物之一、英国金融服务监管局(FSA)主席特纳勋爵(Lord Adair Turner)告诉《第一财经日报》记者，FSA的拆分一事将在2013年4月完成。

　　但无论是美国还是英国，正如特纳警告的那样：即使从这场金融危机中得到了教训，新的危机也可能正在悄悄来临。为已经发生的危机而制定的金融监管改革措施，又是否真的能够防范未来发生的危机？全球金融监管者应该时刻不失一颗警惕的心。

　　美国：尚难克服“太大而不能倒”

　　在与华尔街这一金融危机肇事者进行了长久博弈后，美国政府对金融体系改革的政治意愿最终还是艰难胜出，多德－弗兰克法案于2010年7月横空出世。

　　宏观层面上，这一法案试图解决“太大而不能倒”的问题，终结纳税人自掏腰包援助对整体经济产生系统性风险的金融机构，该法案允许美联储扶持整个金融体系而不再帮助个别公司。

　　其中值得注意的一点是，美联储的权限在本次金融改革后进一步“升级”，赢得了监管大型金融机构的新权力，一跃成为美国金融领域最显要的监管当局。

　　在两周年即将到来之际，这份曾经轰动一时的法案究竟进展如何？

　　根据美国达维律师事务所(Davis Polk)今年6月发布的最新《多德－弗兰克进展报告》，整个法案有三分之二的规则制定要求已经错过了当初规定的最后期限。

　　尽管执行的困难可能大于预期，但这项改革依然在突破层层阻力中有条不紊地前行着。不过对于改革的争议却有增无减。

　　美国财政部长盖特纳认为，这项法案的推行增强了金融系统，让政府用于避免危机灾难的大部分投资都有所回报。而且，银行的很多不当投资也已经有了利润。这些都有助于重新启动经济增长，避免第二次大衰退。

　　但哈佛法学院教授、资本市场管理委员会(CCMR)主席司考特(Hal Scott)却并不这么认为。 他指出，短期内，多德-弗兰克法案妨碍了经济复苏，长期来说，它实际上让危机更有可能发生，同时还可能危害美国金融机构的国际竞争力。

　　英国：明年4月完成FSA拆分

　　与美国相比，英国的金融监管改革同样赋予了央行更大的监管职能：英国金融服务监管局(FSA)将在2013年初被废除，取而代之的是两家新监管机构，其中一家将隶属于英国央行，从而使该行成为全球最有权力的央行之一。

　　英国在2010年6月公布了这项“吸取了有史以来最严重的金融危机教训而建立的新监管体系”。2011年2月17日，政府又发布了一份名为《金融监管新框架：建立更强大系统》的文件，对政府有关解散FSA以及建立一个更专业也更专注的金融服务监管系统的建议提供了更多细节，包括在英国央行内部设立一个独立的金融政策委员会(FPC)和审慎监管局(PRA)；以及设立独立的金融市场行为监管局(FCA)。

　　英国从1998年开始由独立于中央银行的FSA负责对所有金融机构的审慎监管和商业行为监管。这种中央银行与金融监管彻底分离的制度一度受到推崇，但金融危机爆发后，包括苏格兰皇家银行(RBS)在内的一些大型银行都因深陷困境而接受政府巨额救助，至今仍未能脱身，暴露出这种监管制度在识别和防范系统性风险以及有效处置危机方面的重大缺陷。

　　在新的监管系统中，PRA将负责监管2000多家金融机构的安全和稳健性，其中约有一半是吸收存款的机构，还将负责监管保险公司。

　　特纳在接受记者专访时表示：“FSA的拆分一事将在明年4月完成，因为这一过程需要议会通过相关法律。FSA现在约有4000人，其中大约1100人会加入英格兰银行，成立新的PRA。其余约3000人将会加入FCA，这一机构将同时负责批发市场行为和零售市场行为的监管，即处理市场效率、市场滥用、证券市场等批发行为，同时也负责零售市场中的消费者保护。”

　　特纳指出，将PRA纳入英格兰银行将会带来一系列资源共享的好处。但真正关键的角色是由英格兰银行建立、央行行长作为主席的FPC。

　　“FPC作为真正的宏观审慎委员会，真正思考整体经济发展的委员会，是具有最根本作用的。如果我们之前就设有这一委员会的话，就能在2004~2006年时更好地觉察到金融系统逐渐酝酿的种种问题。”特纳告诉记者。

　　但他也为全球监管者敲响了警钟：“我们面临的挑战是，随着金融系统在新生力量下不断变异，始终都将危机四伏。我们从这场金融危机中得到了教训，但新的危机也许正在悄悄来临。这就是为什么我们需要分析并持续密切关注整个金融系统如何演变。”

　　欧盟：建立泛欧金融监管体系

　　宏观审慎的一项重要目标是防止风险在不同地域、国家、市场和机构之间传递。作为全球最主要的区域经济体，欧盟建立的泛欧金融监管框架可以说是超主权范围内宏观审慎监管的重要实践范本。

　　欧盟财长们于2010年9月7日通过了泛欧金融监管改革法案。随后，欧洲议会在2010年9月22日通过了欧盟金融这个法案，建立了“一会三局”来监管各类金融机构。

　　所谓“一会三局”是指：宏观层面上建立“欧洲系统性风险委员会”(ESRB)，负责对整个金融体系进行宏观审慎监管，并预警欧洲经济中的各种风险。其成员由欧盟成员国中央银行行长组成。微观层面上，则主要金融行业又分别成立三大监管局——欧洲银行局、欧洲保险与职业养老金局以及欧洲证券与市场局。

　　这套新的监管体系以及“一会三局”已经于2011年1月1日正式运行。

　　泛欧金融监管体系是金融危机爆发后欧盟在金融改革方面取得的突破性成果——欧洲范围内首次建立了超主权金融管理机构，也很大程度上反映了国际金融监管的发展趋势。