地方债发行权上移符合当前经济形势

　　日前，十一届全国人大常委会第二十七次会议在京召开，会议审议了预算法修正案草案二审稿，其中，重申“地方政府不得发行地方政府债券”的规定成为备受社会关注的一大焦点。

　　二次审议结果删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，明确重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　业内分析人士认为，此举不仅符合我国经济形势，更体现了国家对待地方债务从严规范的谨慎态度，具有重要的现实意义。

　　财税制度不健全是造成地方政府债务上升主因

　　近些年地方政府债务急剧上升，对中央财政依赖程度过高。在这种情况下，预算法修正案草案从严规范地方债务，明确地方政府不得发行地方政府债券，既符合当前经济形势，又具有重要的现实意义。

　　审计署公告显示，截至2011年，全国54个县公共财政支出中，有49.39%来自于上级转移支付，其中中西部45个县的这一比例达61.66%。由于上述转移支付中有规定用途的资金所占比例较高，地方政府不能统筹安排。

　　专家预计，2012年和2013年将是中国地方债务到期的高峰，两年到期额度合计将超过3万亿元。

　　对于目前一些地方政府有大量债务、存在风险隐患的现象，中国银行国际金融研究所高级经济师周景彤在接受本报记者专访时指出，我国财税体制不健全是其根本原因。

　　他分析，一方面，我国当前的财税体制，更多地把财税收入向中央集中，但转移支付制度却不完善，直接影响了地方政府的财力；另一方面，我国的地方政府兼具“服务性”和“行政性”的特点，地方政府在行使其政策服务职能的同时，又要承担大量的公共事务支出，这导致在财政体制上“头重脚轻”，债务压力大。

　　此外，专家指出，各地发展不平衡，财政收入差距过大，一些富裕地方财政收入充裕，而一些穷的地方，无法维持政府部门的正常运转，也加剧了地方财政的负担。

　　地方债发行时机尚未成熟

　　2011年12月，预算法修正案草案一审时，一审稿第33条曾删去地方政府不得发行地方政府债券的相关表述，改为地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保，对地方政府性债务的约束更为严格；并新增一款规定：国务院对地方债务实行限额管理，国务院确定的地方债务的限额经全国人大批准。

　　而现行法律条款为“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这在一定程度上是中央出于对地方发债风险的忧虑，为有效控制地方政府债务风险而修改的，表现出国家对待地方债务从严规范的谨慎态度，中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇接受本报记者采访时指出。

　　对于如何看待国家对此次地方债发行权的修订，周景彤表示，目前我国政策和机制还不健全，地方债发行的时机尚未成熟。从长远来看，允许地方政府发债有其合理性，但当前全球经济前景不明朗、欧债危机持续蔓延的情况下，考虑到地方政府自行发债是对现行预算和财政体制的重大突破，因此必须持更加谨慎的态度。

　　业内专家也表示，地方政府自主发债还需要做很多工作，不仅需要国家层面的规范性政策和有关部门的操作性文件，还需要健全地方配套政策、并将地方债务透明化。

　　地方财政应“量入为出”

　　今年以来，随着财政收入增速大幅放缓，企业利润下降、经营困难，过多依赖借贷和土地财政的地方财政显得更为窘迫，形势比去年更加严峻。面临财政压力的地方政府如何“破茧而出”，缓解地方财政压力？

　　“根据地方具体情况'量入为出'是缓解地方财政压力的解决之道”。郭田勇告诉记者：“就目前地方政府收入不足的现状，若放任地方政府发债，很可能出现入不敷出、寅吃卯粮的情况，为了弥补赤字，地方政府再度举债，由此造成资不抵债、难以偿还的恶性循环，同时加重了地方债务的风险，影响我国经济的健康持续发展”。

　　据记者了解，我国目前仍缺乏统一规范的地方政府性债务管理制度和统计口径，债务的真实性、完整性和准确性缺乏保障，偿债资金大多依赖土地出让收入，进而受土地政策和宏观调控影响较大，财政预算存在较大的不稳定性。同时，财政预算和决算没有反映当年借入和偿还的债务，政府性债务长期脱离预算管理体系。

　　另外，分析人士认为，目前政府性债务中有许多是通过政府融资平台举借的，各级政府融资平台公司在建项目很多存在资金筹措困难的问题，面临资金链断裂、项目停工风险，还本付息压力加大。在此情况下，量入为出，合理安排项目预算，有效地缓解财政压力是地方政府的当务之急。

　　为了统筹解决地方债务问题，草案规定财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。周景彤对此表示，发行地方债券并不是缓解地方财政压力的解决之道，根本途径还要重新划分中央和地方事权和财权，完善转移支付制度，规范地方政府举债行为，从而从根本上缓解地方财政收支矛盾。