荆贵锁：规范招投标应坚持实事求是

　　——访国信招标集团总工程师荆贵锁

　　本报记者 张静远

　　他是我国较早接触招投标和政府采购实务的探路者，并在这行业里一干就是十几年；他是真正的“行家里手”，曾参与招标投标法律制度的起草工作以及部分政府采购相关政策的制定研讨，也是招标师等各类考试教材的编纂者；他身居招标机构管理要职，集质量管理者代表、高级工程师、国家注册咨询工程师（投资）等于一身，同时也在大学里传道授业。他就是国信招标集团总工程师荆贵锁，“精于实务，又勤于思考”是他带给人的最深印象。那么，《政府采购法》颁布以来的实践又带给他怎样的思考？值此《政府采购法》颁布10周年之际，《中国政府采购报》记者对荆贵锁进行了面对面采访。

　　不能指望制度解决所有问题

　　一套制度不可能把事件中存在的所有可能性都规定完善。一套好的制度，能够通过巧妙的程序设置成功规避主要风险就相当不错了。

　　《中国政府采购报》：《政府采购法》出台至今整整10年。10年来，各地采购监管部门和集中采购机构均已建立起来，社会代理机构也日臻成熟，采购单位对政府采购制度和程序逐步接受。在您看来，这些是否意味着政府采购已经实现了《政府采购法》的立法初衷？

　　荆贵锁：这要看如何定位“立法初衷”，《政府采购法》的立法初衷是为了维护程序的规范性呢，还是为了解决政府采购中方方面面的问题？

　　我并不认为程序规范就意味着能够实现政府采购的目标。我举个例子。在建立政府采购制度的初期，有人曾提出引入国外比较常用的一种评标方法----成本寿命周期法。就是购买产品的时候，不仅要考虑性能和价格，还要把产品的使用寿命作为一项重要的考核条件。我说肯定不行，因为，国内企业的诚信还没达到这个程度。你信不信，这个制度要是一旦订立，准有供应商敢承诺说他们的汽车能使用100年！他甚至敢写书面承诺、签字盖章。因为100年过后他们都不在人世了，要追究责任的话也跟他们无关了。

　　《中国政府采购报》：就您谈的这个产品寿命问题，是否可以通过建立专门认证机构等方法对其承诺进行规范，以起到通过程序规范操作的目的？

　　荆贵锁：不见得，100年后认证机构的人也不在人世了。我想通过这个例子来说明，制度再好，程序合法，并不见得能彻底解决实质问题。再跟你讲个笑话，说说一些不靠谱的评标。大家普遍感觉，现在的评标专家权力太大，又缺乏有效的制约，很难保证公平。如果能够满足招标文件要求的几家供应商都差不多，评来评去没意义，还不如用抽签的方法更公平，干脆用抽奖的办法摸乒乓球吧。结果就摸到了A供应商，B供应商不服，提出质疑，说那乒乓球被做过手脚。一查，果然摸到的乒乓球上被扎了个针眼。哎，你说连摸奖都能搞鬼。后来重新定评标规则，为避免乒乓球做任何手脚，必须逐个进行检查。重新抽签，这时中标的还是A，原来上面标明A的乒乓球被提前拿去在冰箱里冻过。你说这物理手段被禁止了，有可能化学手段又出来了，防不胜防啊！

　　《中国政府采购报》：既然存在程序失灵，那么将操作程序固化为制度的意义何在？

　　荆贵锁：程序和制度必须有，但你不能指望程序与制度解决所有的问题。程序能够在一定程度上规范操作，规避部分风险。但是一套制度不可能把事件中存在的所有可能性都规定完善。一套好的制度，能够通过巧妙的程序设置成功规避主要风险就相当不错了。

　　《中国政府采购报》：您如何评价那些在合法程序下掩盖的违法采购？

　　荆贵锁：一方面，一些程序合法的违法采购，可能由社会风气等根深蒂固的因素造成的，不是一天两天能通过某种有效手段解决的；另一方面，一些违法行为可能也属于被逼无奈吧。现在有一种倾向，采购人为了形成竞争，对供应商的资质越提越高，业绩越要越多，这些都是“门槛”条件，不满足对企业而言很严重。这种情况下，供应商为了“入门”，在资质、业绩等方面造假的现象比较普遍，有点“逼良为娼”的感觉，很多代理机构对此的处理也抱以“民不举官不究”的态度。所以，程序合法之下的违法采购是一类非常复杂的情形，不能单独说是代理机构或供应商的问题。《政府采购法》颁布已经10周年，招投标业务开展时间更长，但这个领域的事业仍然在成长、在发展。合法程序下掩盖的违法采购行为将随着这项事业的成熟逐步解决。

　　做好代理机构不是件易事

　　有人认为招标代理业务谁都能做，只要在采购单位有人脉，几个人拉杆旗子，租个小办公室就敢成立个采购代理公司。但在我看来，采购代理业务的专业要求非常高。

　　《中国政府采购报》：您怎样看待社会代理机构在政府采购活动中的作用？

　　荆贵锁：有人认为招标代理业务谁都能做，只要在采购单位有人脉，几个人拉杆旗子，租个小办公室就敢成立个采购代理公司。但在我看来，采购代理业务的专业要求非常高。比如编制招标文件，如果仅仅套模板也能套出来，但是要想从技术、法律、经济等多个角度都没有任何实质性瑕疵，不包括错别字、标点错误之类的，几乎都是不可能的事情。再比如质疑投诉，要处理好每个案例，就要穷尽手段追查，而不是简单地对照已有材料找依据。而我刚才举过的例子，说一些供应商的资质、业绩难造假现象，这类复杂情况也需要代理机构能够依靠自身的专业知识，为采购人当好参谋，避免提出一些不切合实际的要求。因此，社会代理机构在做项目时责任非常重大。

　　《中国政府采购报》：您对代理业务提出了这么高的要求，那么您认为这样的高要求背后，是否意味着高利益回报？社会代理机构的成长空间如何？

　　荆贵锁：对社会代理机构而言，政府采购很难成为主要业务。因为集采目录的存在，社会代理机构只能做一些小额零星的政府采购业务。因此，在政府采购领域，社会代理机构要做大做强是个挑战。

　　在代理服务收费方面，集采机构看似免费提供服务，实际他们也收，只是由财政部门直接支付，虽然有可能这种“收费”不比社会代理机构的低，但采购人不用直接出钱得到了实惠，实际形成了与社会代理机构的不平等竞争，这对社会代理机构冲击也很大。

　　政府采购电子化并非近在咫尺

　　《中国政府采购报》：在《政府采购法》颁布不久财政部就提出了电子化采购，那么您怎么看待电子化对政府采购业的影响？

　　荆贵锁：这个影响对采购代理机构而言是颠覆性的。如果真的实现了一切操作都在电子化平台上进行的话，谁掌握了平台，谁才有能力做业务。那时候，现有很多代理机构可能都会消亡，取而代之的是一种全新的组织。

　　《中国政府采购报》：那您认为这种全新组织是什么样的？

　　荆贵锁：说不好，但是一定是一个依托电子系统平台运营的。

　　《中国政府采购报》：您认为那一天还有多远？

　　荆贵锁：说实话，在我看来，真的要彻底实现还遥遥无期。网上评标等技术方面的难题都不怕，让人发愁的恰恰是技术上不那么难的电子开标。网上评标的时候不着急，系统出了问题可以暂停、可以重来。然而，按照现行的法律法规，开标的程序性很强，开标时间一般都卡得非常死，过了那个点是一定不行的。但是，我们不能要求一个电子系统一点儿问题都不出。开标时的系统问题可能会带来后面没完没了的质疑投诉，甚至一次次的废标。如果这个问题能解决，电子招标指日可待。但这个问题似乎并不单单是靠技术就能解决的，还得配以开标程序的改革。

　　质疑投诉不是非黑即白

　　《中国政府采购报》：您刚才说到代理机构要处理相当数量的质疑投诉案例，可否谈谈您处理质疑投诉的工作经历？

　　荆贵锁：现在的质疑投诉非常多也非常难缠。说实话，我是宁可多做几个项目也不愿意多处理一个质疑投诉。但是对于每个质疑投诉我都得亲自过问，因为质疑投诉可能关系到结果的改变，可能影响各方利益结果。很多人都不喜欢前来质疑投诉的供应商，态度很差。但我多年来有这么个经验：任何一个项目，只要你愿意挑，总能挑出瑕疵的。所以说供应商但凡前来质疑，大多都是多多少少有些委屈之处的。对他们要以诚相待，才可能很好地解决问题。

　　《中国政府采购报》：您也参与过一些法律法规的起草，其中就没有对规避恶意质疑提出一些讨论吗？

　　荆贵锁：当时有人提出收取质疑保证金。但是我投了反对票。我刚才说了，不论多么严谨的标书都不可能没有瑕疵，因此说判断投诉质疑是否恶意，其界限并不明确。这样的事情不是非黑即白，绝大多数情况都是在一个难以论断的灰色地带里。质疑保证金制度很容易让收取方陷入尴尬，也不利于保护供应商的利益。最终，这个方案也没有通过。

　　虽然我处理质疑和投诉时很头疼，还要花费很多精力，但我还是愿意发挥这个机制的作用，一方面，供应商是最好的制度执行的监督者，有了他们的监督，政府采购制度才能不断地完善；另一方面，代理机构都不愿做违法的事，他们也非常清楚哪些行为违法，多数情况下都是“被逼无奈”的，因此，“避免被质疑和投诉”是拒绝采购人的非法要求的一个很有效的手段。

　　理论与实际不符导致招投标行为偏离初衷

　　《中国政府采购报》：在与您的交流中，您提到最多的一个概念就是实事求是。

　　荆贵锁：对。实践过程中有太多细节与我们当初的预设不一样。例如投标文件的包装要求，招标文件会要求投标人将不同类型的文件分装在多个小信封内，然后再把所有的小信封都装进一个大信封。这是比较常用的投标文件的密封要求，也符合国际惯例，对组织开标活动非常便利。但是，在实践中，一些较复杂的项目，有的投标文件堆起来有一人来高，如果编制招标文件的人员不能事先作出判断，提出这种密封要求就是无法实现的。

　　《中国政府采购报》：这种要求与实际不相符的原因是什么呢？

　　荆贵锁：因为招投标研究方面没有自己的理论体系，总是在借用其他学科。今天借用经济学，明天借用法学。然而这些理论终究不是自己的，所以难免有不适用的时候。例如有人想把博弈论引入招投标领域讲求共赢，但是这个度很难把握，所以很多时候我们还是强调价格因素。但是低价中标作为一种原则在操作中也不是没有问题的，我给你讲个低价中标的质疑事件。说有个大型软件招标，评标方法是低价中标。几家供应商相互压价得非常厉害，报价甚至低到了100块，还有人报1块钱。最低的是有人报了1分钱。有意思的是，那个报1块钱的向那个报1分钱的供应商提出质疑，说如果他中标的话没办法依照合同分期支付。

　　我觉得国际关系学院将政府采购专门单列出来设立成一个专业非常好，有利于政府采购自身理论框架的探索。

　　《中国政府采购报》：这种理论与实际偏离会给政府采购带来什么样的后果呢？

　　荆贵锁：制定规则的时候如果单从理论出发，不考虑实际情况的话，规则的漏洞可能会在实务操作中被利用，导致招投标偏离其初衷。

　　《中国政府采购报》：这种规则订立带来的后果有什么避免措施吗？

　　荆贵锁：订立规则的时候一定要考虑实际操作。比如财政部2007年2号文《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》在制定的时候，部里领导就明确表示：无效投标和废标的条款一定要集中在一个地方说，免得不起眼的地方放一句话影响投标条款。这样从实际操作角度出发制定的规则，非常有效地避免了一些难以注意到的无效投标或废标条款对结果造成实质影响。

　　《中国政府采购报》：谢谢您接受我们的采访。