舟山群岛新区的 权限困惑

　　姚建莉

　　6月底，浙江省宣布，放400项行政审批事项至舟山群岛新区。

　　根据记者7月2日拿到的细目，省国土、地税等32个部门下放的权限包括土地资源开发利用、外商投资项目核准等。“占省级事项总数的40%，含金量高的至少100项，这是史无前例的。”舟山市相关承接部门人士指出。

　　“但主要的引进外资和基础设施建设的权限下放还不是伤筋动骨的。”一位接近浙江省发改委人士指出。

　　当地学者认为，这次放权是在既定框架内的有限下放。

　　相比其它三大国家级新区依托直辖市，拥有副省级权限，“舟山是戴了一顶国家级新区的帽子，但还是地级市的权限，有先天的不足”。海洋经济研究专家、浙江省社科院经济研究所副所长查志强接受本报采访时指出，实质性突破有待国家层面政策的松动和地方创新。

　　既定框架内有限下放

　　上述接近发改委人士对放权细目提出两点疑问：一是针对外商投资项目核准，由原来的总投资（包括增资）1亿美元以下，扩大到1亿-3亿美元；二是针对未列入国家高速公路网的高速公路、国道主干线以外的国道、省道、跨设区市的公路项目。

　　他指出：“1亿-3亿美元的项目在舟山并不多，即使放权影响也不大；而伴随高速公路审批权限的下放，原先有的政府拨款可能也会取消。”

　　对此，浙江省发改委海洋经济处相关负责人回应，外商投资舟山的项目确实一直额度不大，但近年来，尤其是设立新区以来，大项目渐有增长，一两个亿的调整对舟山影响较大。

　　高速公路资金问题更为复杂，一般由省、市、交通建设集团等共同负责，“省里不会不管”。舟山市发改委系统人士说。

　　“舟山群岛新区是浙江省四大国家战略之一，肯定是尽可能支持，但省级权限的下放只是在既定框架内给予一些优惠。”查志强指出。

　　但这并不能满足国务院给舟山群岛新区“长三角新的增长极”的定位。

　　他强调，舟山发展现在最缺的是顶层设计，“比如用海用地的政策、旅游房产的开发、海域围成陆地土地指标使用、大宗商品交易资质的获得等，要在现有体制下做突破，还是有难度的”。

　　浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军也指出，权限下放的作用仅限于减少审批环节、简化程序等，力度并不大，主要还是靠地方自主创新。

　　权限之惑

　　陈建军和查志强等学者均认为，这些难度造成的原因之一，在于现有四个国家级新区中，仅舟山是地级市权限，而上海浦东新区、重庆两江新区、天津滨海新区因依托直辖市，拥有副省级权限，新区两套班子的领导多由副省级官员兼任。

　　“其实有关舟山主要领导的级别问题，都在群岛新区的规划中有所涉及，尽管现在一切还没有明朗化，但参考其它三个新区，应该是有可比性的。”上述海洋经济处人士指出。

　　此外舟山非较大城市，权限不及省内的宁波这个计划单列市和广东珠海的横琴新区，又没有地方立法权，“这使发展中遇到的具体问题不可能通过地方立法解决”。查志强说。

　　以海关特殊监管区为例，舟山多数项目都涉及深水岸线，海关监管人员的配备要求相对较高，但目前海关由中央垂直管理，舟山海关公务员的编制只能按处级海关来配备。

　　行政层级的限制，也直接影响到上报国务院的新区规划中“四岛一城”中主要的自由贸易岛。记者多方了解到，该项规划一直难以定夺。

　　查志强更看重的是探索一种有效的管理方式，包括国家层面权限的下放、以及舟山内部行政体制的改革（比如减少行政层级等）。比如，按照其它国家级新区的套路，舟山将来有可能设管委会。

　　“作为中转储运、加工贸易中心，整个中国长江沿线18家钢厂的铁矿石主要是通过舟山周转，而且舟山是中国石油的重要战略基地，以及浙江省陆海统筹新路径重要试点。”这样的特殊性，在查看来难以取代。

　　因此，也显得更深层次的改革犹为迫切。