债务规模近万亿 乡镇政府还债尴尬

　　在财权基本丧失的同时事权反而增多

　　本报记者 王超报道

　　继各地省市县政府债台高筑被曝光后，最基层的乡镇政府的高额债务也于近日浮出了水面。

　　前不久，有媒体报道称，广东省云浮市都杨镇每年财政收入只有50万元，而政府负债则超过2亿元。要偿还2亿多的欠款，即便不考虑利息因素，也需要400年的时间。乡镇债务宛然成为了中国经济的深水炸弹。

　　乡镇负债并非都杨镇所独有，也并非广东省独有，而是已经几乎遍布全中国。四川社科院研究员高宏德发表于2009年的一份研究成果表明，1998年以来，中国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增，目前已不低于6000亿元。有学者甚至认为已经超过了1万亿元。全国80%以上的乡镇都有负债，中西部的一些农业大省情况更加严峻。

　　更让人担忧的是，乡镇债务的风险十分大。高宏德的文章称，全国乡镇不良债务比例高达50%以上，逾期未还债务占债务总额的70%左右。一些债务拖欠长达10多年之久，多数乡镇根本无力偿还。沉重的债务负担不仅妨碍了乡村基层政权功能的有效发挥，也侵害了债权人的权益，严重制约了乡村经济社会的持续健康发展，阻碍了城乡一体化建设进程，并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。

　　和地方债形成原因类似，乡镇债务也是因政府事权和财权不匹配导致的。最为显著的一点是，在税费改革中，乡镇政府“财权”被上收、“事权”被下移。

　　“农村综合税费改革后，乡镇政府的财权被县级政府收走了。这也是审计署并未过多统计乡镇债务的原因。”国家行政学院经济学部教授时红秀在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，1987年，中国进行了建立乡财政试点，但发展极为不平衡。在中西部地区，乡财政是名存实亡，只相当于县政府的一个派出机构，人事任免掌握在县政府手里。试点得出的结论是没必要单独建立乡财政。税费改革变相虚化了乡级财政。

　　“随着‘三提五统’的取消，乡镇财政的收入每况愈下。现在的乡镇政府几乎完全靠县级财政拨款‘苟延残喘’。”正略钧策管理咨询公司顾问陈和午在接受《中国产经新闻》记者采访时指出。

　　财权基本丧失的同时，乡镇政府的事权并未减少，反而有增多的趋势。乡镇政府被迫承担与其财政支付能力不符的大量应由上级政府提供的社会公共物品，如义务教育、助残优抚、治安管理、医疗卫生服务等，给基层造成很大压力。

　　这在广东省等经济发达地区尤为显著。“广东省有很多经济大镇，比如广东厚街镇、浙江义乌等。这些镇城镇化步伐很快，其基础设施和公共事业的需求非常强烈。垃圾处理、社会治安和消防等方面都需要镇政府自己承担。他们还承担区域经济转型升级，组办交易中心等重担。但是财政方面，他们走的还是老路子，乡镇政府只能自己想办法。”时红秀说。

　　要想解决这颗深水“炸弹”，就要解决乡镇政府财权和事权不匹配的问题。“一个地方政府的职能和政府级次的设置一定要与当地经济发展状况相匹配。单纯的一刀切是不合适的，地方政府的设置要更加灵活，政府管理也需要创新。”时红秀说。

　　陈和午则认为，中国必须先控制住乡镇债务的存量，然后逐步扩大地方政府的财权，最终解决地方政府欠债的问题。