张曙光：尚难建立地方自行发债机制

　　【财经网专稿】 记者 鲍喆 1月31日，北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光在天则所2011第4季度宏观经济报告新闻发布会上指出，沪、浙、粤、深自行发债试点并不等于自主发债，尽管地方自行发债有可能会增加对地方政府的市场监督，但恐怕很难建立相应机制。

　　2011年10月20日，财政部宣布，上海、浙江、广东、深圳四个地方进行自行发债试点。张曙光指出，从中央代地方发债到地方自行发债是财政改革的一个突破和进步。因为，地方作为一级独立财政，应当有独立的设税权和发债权，以便自求财政收支平衡。过去虽然不让地方发债，但所有地方都在举债，一万多家地方融资平台就在经营地方债务，其中的问题不少。而地方自行发债，一方面增大了地方自主财力，另一方面也了增强了地方的自主意识，同时有可能加剧中央和地方、地方与地方的竞争。

　　他表示，自行发债不等于自主发债——现行办法规定，发债总额一定，如上海71亿元，广东(不含深圳)67亿元；实行年度发行限额管理，当年有效；发行的是记账式固定利率付息债券；期限为3年和5年，各占发债规模的50%；由财政部代办还本付息。

　　“现行办法的首要目的不在于建立起一套地方发行债券的制度规则，而在于解决地方资金紧张问题。”张曙光解释说，“比如，各地的债务使用方案先报本省(市)政府审批，再报财政部审批，地方人大一直缺位，连个橡皮图章也不盖。再如，现行发债依赖的是中央信用，所以也得由中央兜底，财政部代办还本付息，地方政府无破产之虞。还如，发行地方债券本身是通过市场对地方政府形成约束，因为债券价格的起伏波动反映了政府的行政能力和行政绩效，从而影响到辖区居民对政府的信用度，进而影响到下一次选票的归属。我们没有这样的机制。允许地方自行发债有可能增大对地方政府的市场监督，但能否建立这样的机制，我看很难。”

　　他进而表示，在发债机制不健全的情况下，一旦放开，能不能控制得住也是个问题。因而，此举有可能增大政府债务风险。这是值得特别关注的问题。因为在现行体制下，地方政府的投资饥渴是无法抑制的，地方政府钱不少，但没有一个地方不缺钱的，而地方发债机制中最大的问题是偿还资金的保证问题，包括担保和抵押问题。据2012年审计署第1号审计令，历经半年多的整改，去年审计中总额约5300亿元的“问题”地方政府性债务，整改到位率不到49%，而2012－2014年将分别有1.8、1.2和1万亿元的地方债务集中到期，偿还资金尚无着落。因为不少地方债务的偿还对土地出让收入的依赖很大。据中国指数研究院、中原地产、世联地产等机构的统计数据显示，2011年全国130个城市的土地出让金1.86万亿元，同比减少13%，加上未统计的城市，约2.4万亿元，减收5000亿元。今年地价有可能继续下跌。还债资金如何筹集还是个问题。此外，中央债务也不小，尽管4万亿投资中1.12万亿落入铁路，但铁道部负债高达2万亿元，现在还要增发政府担保债券。中国潜藏着不同于发达国家的债务危机。

　　(证券市场周刊供稿)