西南财大刘璐:促进产业结构转型化解土地财政问题

　　文：刘璐

　　西南财经大学经济学院副教授、博士生导师，留美经济学博士

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　　原标题：土地财政：上瘾容易戒掉难？13年13万亿再引关注

　　近日，多家媒体转载了《第一财经日报》刘展超的一篇报道《土地收入13年近13万亿使用方向很少公布》，把我国土地财政的问题再次推到了风口浪尖之上。报道说：“1999年至2011年，这十三年是中国土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约12.75万亿元，几乎年均1万亿元。…然而，这笔巨额资金的使用去向，由于鲜有城市政府对外公开，公众难以知晓。加之近年来频频有政府官员因在“土地出让”环节上贪腐涉案，有关“土地钱”的监管争论日渐升温。”

　　清华大学国情研究中心研究员管清友的研究认为，从1989年的4.47亿元，到2010年的30108.93亿元，21年间土地成交价款增幅达到6732倍。21年间，地方财政收入增长了21倍多。相比1989年，卖地收入相当于地方财政收入的比例增长了308倍。

　　笔者现对我国土地财政的来龙去脉试做一番较为深入地分析，以求抛砖引玉。

　　政府的主要职能就是提供公共物品，而地方政府的主要职能就是提供地方公共物品。提供公共物品是需要花钱的，这就产生了政府融资的问题。中央政府融资的方式多种多样，比如征收税收、印刷货币、发行债券，等等。相反的，地方政府的融资手段相对来说要单一很多，主要依靠来自中央政府的行政拨付和一些地方性的税收。地方政府是不能印制货币的，而地方政府发行债券(即地方债)也是近年才出现的。

　　地方财政收入中有一部分是不通过国家预算管理的财政收入，主要有纳入地方财政的预算外收入和行政和事业单位的预算外收入。“土地财政”是地方政府一种重要的预算外收入，顾名思义就是地方政府通过出让行政区划内土地的使用权所获得的收入，被称为“第二财政”。我国当前实行的分税制，中央和地方政府拥有不同的税种，地方政府的税收收入比重下降，但是地方政府的税收支出却是在上升，这就使得地方政府要依靠别的途径增加收入，从而使土地财政有了发展的源动力。

　　近10年来，地方政府的开支越来越大。一方面，于公来说，这是经济发展的客观需要；另一方面，从官员个人前途来说，这也是体现政绩的需要。因此，卖地收入逐渐成为地方政府重要甚至主要的融资手段。2010年全国卖地总收入2.9万亿，占财政收入35.4%。这只是全国的平均水平，而部分城市的土地出让收入占财政收入的比例甚至高达60%以上，少数地方甚至超过预算内收入。

　　土地财政的泛滥与经营城市的盛行不无关系。“经营城市”曾是我国地方建设的一个流行理论。但在实践中，很多地方政府把经营城市等同于“核心就是卖地”了。地方政府的职能集土地管理和经营于一身，既当“裁判员”又当“运动员”，则必然导致管理服从经营。一个客观现实是：卖地，已经成为现在最好用的地方融资手段了。

　　土地财政也不是没有好处的，其在中国城市化初期的特殊时期也是有着极其重要的地位的。厦门市规划局局长赵燕菁力挺土地财政，其认为“高房价和土地财政无关[v]”的观点在网上曾引起激烈的讨论。笔者认为，就土地财政解决了地方建设的融资问题从而避免了大规模举债这个观点本身来说，其实是不无道理的。但关键是地方政府对土地财政已经上瘾了。中国城市规划设计研究院副院长杨保军说，地方政府一旦从经营土地中尝到甜头，就会乐此不疲，但后果往往是土地和房价越来越贵，普通百姓非但难以享受到城市化带来的好处，相反还要为水涨船高的房价付出更多代价。地方财源高度依赖卖地收益已经遭到广泛诟病，被认为是高房价的重要推动因素，一些学者和媒体甚至甚至，土地财政已经成为“土地鸦片”。我们经常说中东国家穷得只剩下石油。而对于我们的很多地方政府而言，就是“穷得只剩下土地”了。

　　土地财政和房地产的发展有着密不可分的关系。土地和楼市的关系，其实就是面粉和面包的关系。我们不能直接使用一片空地，除非是在上面放风筝。最终消费者能使用的还是附着在土地上的建筑。楼市旺则土地市场旺，土地价格高涨又必然会反过来推高房价。但究竟是谁先影响了谁，这还真是一件鸡生蛋蛋生鸡的问题，难以说得清楚。

　　但是，没有永远的单边市场。有涨，就会有跌。在限购、调控以及保障房建设的多重压力下，楼市的单边上涨行情逐渐得到遏制以至于拐点隐现。商品房成交低迷最终会传导到土地市场上来。一旦地方经济的土地引擎“熄火”，地方政府确有资金链断裂的风险，这绝不是危言耸听。

　　要理解土地财政的深层问题，还要看中央政府和地方政府之间的博弈。中央政府希望保护耕地，稳定房价，这关系到社会问题。但是，地方政府不论是从本地经济与其他城市的竞争出发还是从政绩出发，总是有在本地过度投资的冲动，比如各城市争相上马地铁等重大项目。要投资就需要融资，因此地方政府对卖地就有一种天生地冲动，这是很自然的。可见，供地的数量和成交的价格，不仅取决于市场，还将取决于中央政府和地方政府的深层博弈。

　　“土地财政”难以避免的会出现 “寅吃卯粮”的情况，地方政府透支后代的土地红利是其必然的最优选择，这是当前土地相关的制度弊端的必然结果。因此，在中央政府大力对楼市进行宏观调控的关头，地方政府做出种种“不甘寂寞”的举动，也就很好理解了。笔者相信地方政府也不是不想遏制住房价过快上涨的势头，但其放松调控的愿望，主要还是为了解决眼前的财政压力。明知道是饮鸩止渴，也不惜杀鸡取卵。

　　根据刚才的分析，我们可以看出：当前地方政府对土地资源的使用是“一次性的”，自少在当届政府来看是这样的。显然，这不是一种可持续性的使用资源的态度。国外成熟市场经济中很多城市的地方建设融资也是在很大程度上靠土地相关的收入。不过，它们更多的是来自于土地相关物业的保有环节，而不是土地出让的增量环节。把土地出让的收入转化为物业税的收入，从长远来看是可持续利用土地资源的最佳办法。但是，物业税的开展目前也仅在上海和重庆试点。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员倪红日近日表示，未来三四年不会开征房产税。要全国性的大规模开展物业税，并更关键的是要切实地改变现行土地出让制度，看起来还是困难重重的。

　　物业税征收困难，近来引起热议的地方债更是一个不能轻易尝试的办法。截至2011年6月底，全国省市县三级政府的负债总额为10.7万亿。2011年全国财政收入103740亿，已经比全国地方债务的总和还低了！此外，审计的相关数据表明：部分地区的债务偿还对土地出让收入的依赖较大： 2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元，共涉及12个省级，307个市级，1131个县级政府。尽管没有超出整体偿债能力，但截止2010年底，地方政府负有偿还责任的债务6.7万亿元中有2.5万亿全靠土地出让收入，也就是说，超过三分之一的债务要靠土地来还。

　　土地本身就是很多地方债最重要的抵押品，而还债在很大程度上又要靠土地出让的收入。在旧债规模本身已经很大的情况下，再想靠发行规模更大的地方债来替代土地出让收入，更无异于天方夜谭了。

　　由上面的分析可看出，要在短期内改变土地财政的现状是不现实的。当前国家对楼市的调控，确实能够传导到土地市场，从而在一定程度上遏制地方政府疯狂卖地的势头。但是，以笔者愚见，这仍然是治标不治本的做法。要控制土地财政，必须从源头上堵住地方政府过度基建的冲动，坚决控制各地盲目大上快上特大项目。地方政府的融资需求少了，自然卖地的冲动也会减弱一些。地方政府的土地财政高依赖性短时间内难以改变，但却是可以抑制的。

　　现实中我们不难发现，经济越发达的地方，对土地财政的依赖性就越弱。显而易见，经济越发达，当地的经济结构往往就越平衡越合理，而越落后的地方就越依赖房地产的发展(纯旅游城市是一个极端案例)。促进产业结构转型，是在现有制度约束(即土地国有)之下，化解土地财政问题的最佳办法。