重启铁路改革:系统震荡和体制改革已难避免
http://msn.finance.sina.com.cn 2011-08-15 09:43 来源: 《财经》杂志
重启铁路改革
《财经》记者 翁仕友
甬温线“7·23”动车追尾脱轨事故发生两周后，国务院调查组公布了事故调查的阶段性成果。许多猜测得到印证。
8月11日，国务院事故调查组组长骆琳称，通过前段时间查明的情况，认定这起事故既有系统设计存在严重缺陷导致的设备故障问题，还有故障发生之后在应急处置和安全管理等方面存在的问题。
骆琳表示，这是一起不该发生的、完全可以避免和防范的重大责任事故。
与此同时，国务院调整温州动车事故调查组和专家组，名单上不再有现任铁道部官员，更具独立性的调查组将深入调查事故发生原因。
外界的共识是，“7·23” 动车追尾脱轨事故，暴露出中国铁路在高铁技术消化、安全管理等方面存在的问题，更暴露出政企合一体制下，违背常理的跨越式发展隐含的巨大风险。目前，相关纠偏和反思工作已经提上中央决策层的议事日程。
8月11日，中国北车集团请求召回其在京沪高铁运营的CRH380BL型动车组，以便对故障原因系统分析，全面整改。
7月28日以来，该车型在运行途中先后出现过车热轴报警故障、受电弓自动降弓、车牵引丢失等问题。
此前一天，国务院常务会议决定开展高速铁路及其在建项目安全大检查，适当降低新建高速铁路运营初期的速度，暂停审批新的铁路建设项目，对拟建铁路项目重新组织安全评估。
对于此前数年间奉行速度至上的中国铁路系统来说，全国高铁大降速，是从未有过的“震撼”，而从今年上半年就已实施的涉及千亿的铁路投资规模缩减计划，更是对铁路跨越式发展的明确修正。
要改革，还是要发展？这个哈姆雷特式难题近30年来一直困扰着中国铁路。 “7·23”动车追尾脱轨事故，再度引发了各方面对铁路管理体制的严重质疑，督促改革重启、要求政企分开、分拆铁道部职能的呼声日隆，成为难以辩驳的主流意见。
在过去近30年里，中国铁路的改革断断续续经历了资产经营责任制、客货运分账核算、“网运分离”、主辅分离、撤销铁路分局、投融资体制改革等尝试。只是，这一切多属技术性调整或局部修补，事关根本的改革——政企分开、破除垄断，始终没有真正触及。
今年2月11日深夜，刘志军在铁道部办公室被中纪委官员带走。根据中纪委的通报，因为涉嫌严重违纪，刘志军已被免职并接受组织调查。
许多人在回顾过去几年中国铁路的跃进式发展历程时，形成的基本共识是，正是在这位堪称“疯子”的前任部长主政下，中国铁路发展迅速，但体制改革滞后，成为中国向市场化转型中仍然顽强存在的一个堡垒。
而改革的艰难，在盛光祖上任后亦有体现。今年4月，针对外界的改革追问，他曾公开回应：“铁道部暂时无政企分开计划。”公开数据显示，虽然经过十年来的多次瘦身，全国铁路系统仍然有职工近200万人，其中绝大部分属于各企业。曾参与改革设计的相关专家表示，铁路政企分开涉及的上百万人员分流和数万亿元资产划分，的确异常复杂。
今年4月，盛光祖上任不久，即开始调整铁路发展思路，试图主动转换各铁路局经营机制。近半年来，有关放开路局经营自主权的阶段性文件已经下发。但一场突如其来的严重事故，令原来的诸多计划被暂停，包括相关的经营权下放改革。
下放经营权并非今年的首创。早在1994年，铁道部就曾提出过类似的改革思路，但受制于当时政企难分、国企改革困难重重的大环境，经营权下放的改革浅尝而止。搁置十多年后，相关改革才勉强重回原点，但仍然只是小步迈进。
“7·23”事故后，在关于铁道部改革的呼声与各种方案中，学者们建议中央决策层适时重启铁路改革，破除政企不分的体制弊病，厘清铁道部与运输企业的权责边界，建立起适应铁路发展的新管理体制，他们认为唯有如此，中国铁路才能长久、健康地发展。
许多迹象似乎在表明，一场伤筋动骨的铁路系统震荡和体制改革，已难避免。然而，如此一场牵涉近200万人的体制改革，会否是一夜之间即可推动之事？
内部分权只是小修小补
分权改革仅是在现有管理体制下进行的一次修补，难以根除铁路高度垄断、政企不分的重大体制弊病
在铁道部内部人士看来，曾担任铁道部副部长的盛光祖，深谙铁路现状，亦有改革意愿。他接替刘志军主政之后，铁道部一方面人心惶惶，一方面又人心思变。
今年4月，上任仅两个月的盛光祖向外界表达了分权改革的思路，即在不改变现行铁路管理体制情况下，解决铁道部权力过于集中、企业经营机制不灵活问题。
铁路被称为计划经济“最后一块堡垒”，政企合一的管理体制下，铁道部既是国务院铁路主管部门，又是管理各运输企业的“总公司”，直接负责铁路的建设运营，并对经营盈亏负责。
截至2010年底，铁道部总资产3.29万亿元，总收入6857亿元，但税后利润仅为1500万元。2011年上半年，铁道部所属运输企业转而赢利42.9亿元，但总负债高达2.09万亿元，负债率58.53%。
来自铁道部的消息称，今后铁道部将主要行使政府监管、国有资产出资人代表和行业管理三大职能，但是对于如何剥离企业职能，尚无具体的政策措施，亦无远期构想。
分歧较小的铁道部分权改革正在推行，据报道，5月中旬，铁道部在全路局下发了《关于加快转变铁路发展方式确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案》。据悉，武汉铁路局、郑州铁路局等路局已在7月前开始完成相关资产、人员的调整。
根据上述改革推进方案，铁道部将下放给铁路局的部分职权，包括自行编制管内客货列车开行方案、负责管内大客户管理、负责除部管“集采专供物资”之外的物资采购、根据铁道部授权和委托承担管内铁路工程建设管理职责等。
由于铁路系统实行统一核算、收支两条线的财务制度，每天18时前各站段、路局的当日收入必须上交至铁道部指定账户，人员工资、设备购买等支出由铁道部统一清算、划拨，各运输企业(路局)严重缺乏自主权，没有真正成为市场主体。此番分权改革，对调动路局积极性将会起到一定作用。
和前任不同的是，刘志军上任一年后即实行新的财务管理制度，之前各路局的资金使用、分配权被上收，各路局的线路建设甚至更新改造的投资权都被上收，铁道部高度集权。在这种模式下，铁道部统一调度资金使用，这为后来的铁路大建设调配资金提供了便利，但由于缺乏监督，也埋下了滋生腐败的伏笔。
分权改革争议较大的是运输收入如何清算。《财经》记者获悉，“管内归己，直通清算”模式被重新启用。1994年后的一段时期内，铁道部曾实行过这一分配方式。通俗而言，即路局内的运输收入归路局所有，跨路局的运输收入由铁道部资金清算中心清算分配。
铁路部门一位官员告诉《财经》记者，目前所说的“管内归己，直通清算”只是笼统的概括，实际运行还得调整，例如客车归路局所有，但货车并不是，它们在各个路局内循环，如果一个路局在管内使用车辆，占用了资源，那就理应交费，而不是全部“归己”。
“直通清算，运作了很多年，无非是单价合理不合理的问题。”上述官员说。今后，铁道部有望按照一票收入高低清算，鼓励铁路企业运输更多有效益的货物，增加业务收入。
与此同时，铁道部推行多元化战略、一体化考核，即今后不再区分多元化经营(下称多经)和运输主业，将二者整合到一起，铁道部统一考核经营效益。在以往，将二者分离是为了防止忙于“多经”(货场、物流、酒店等)赢利而荒废了运输主业。
实际运行中，一些“多经”公司利用路局赋予的火车发运垄断权，倒卖车皮，控制货物装卸，乱象丛生，对其改革很有必要，但也有铁路系统人士对此持不同意见，认为这样调整后，将使得多元化经营的亏损、破产风险，转嫁到路局，从而影响主业。
《财经》记者从郑州铁路局获悉，《加快铁路多元化经营的意见》(铁办48号【2011】)文件下发后，多经办已经开始机构易名、业务调整，划分为非运输企业后(改革后，路局将设立生产站段、辅助站段、非运输企业)，将面向市场，提供生产服务。
研究人员认为，盛光祖上任后谨慎地迈出了改革的“第一步”，但这种分权改革仅是在现有管理体制下进行的一次修补，难以根除铁路高度垄断、政企不分的重大体制弊病。反思以往改革得失，稳妥启动铁路改革是当下急务。
“网运分离”因何半途而废
熟悉铁道部内部情况的人士认为，“网运分离”改革被否决和刘志军有关，也和当时决策层对改革方向的分歧有关
呼吁铁路系统改革的第一波热潮，是在2000年前后。
当时电信、电力、石油等垄断行业相继进行改革重组，铁路改革也被提上议事日程。
根据国务院的要求，铁道部经济规划院、国务院发展研究中心、国家发改委宏观经济研究院、北京交通大学等智囊机构起草了不同版本的改革方案，综合对比的结果是，“网运分离”的改革思路获得了较多人的认可。
所谓“网运分离”，即将铁路网和铁路运输分离，以铁路局为基础组建客运和货运公司，剥离后的铁路网由一家全国性的路网公司负责运营，二者关系颇似国家电网和五大发电企业。该思路源于英国。
时任铁道部长傅志寰认可并力推“网运分离”改革，以此来破除政企不分体制。1999年底，昆明、呼和浩特、柳州和南昌4个直管站段的铁路局开始组建客运公司试点，之后试点范围扩大，并打算在14个路局全面推开。
由于实行分账核算，在实践中，陆续出现了客运公司与车站争夺客源，铁路分局与客运公司争夺车皮等诸多问题，2002年下半年客运公司陆续撤离。知情人士介绍说，北京铁路局是最后一个设立客运公司的路局，从设立到撤销，前后不到一年时间。
2003年初，65岁的傅志寰卸任，副部长刘志军转正，他对铁道部的管理和改革思路，与前任有很大不同。随即，“网运分离”改革，仅仅运行了三年就被终止。
一位参与方案设计的学者深感惋惜，她告诉《财经》记者，客运公司成立之初出现些问题也属正常，改革经验得失没来得及总结就仓促下马。按照当时铁道部的打算，客运公司运行之后，下一步将成立货运公司。
不过事后来看，熟悉铁道部内部情况的人士认为，“网运分离”改革被否决和刘志军有关，也和当时中央决策层对改革方向的分歧有关。
2001年3月18日—31日，时任铁道部副部长刘志军率中国铁路代表团先后考察印度和英国铁路。英国自1994年后即推行“网运分离”和私有化改革，代表团在英国听到了政府部门、铁路管理部门、铁路公司和参与改革的咨询公司对英国铁路改革的猛烈批评。
在此后的考察报告中，代表团对英国铁路改革后铁路安全状况不佳、政府投资负担没有减轻、铁路内部竞争没有形成，以及各家铁路公司关系复杂化等问题，一一点出。当时“网运分离”改革已在国内试点，这次访问也让刘志军看到“网运分离”并非最佳改革路径。
虽然在傅志寰的力推下，“网运分离”改革进行了试点，但是各种争议一直不断。
据悉，在刘志军上任不久，铁道部向国务院提交了一份新的铁路改革方案，这一方案被概括为“网运合一、区域竞争”，即在铁道部之外成立国家铁路总公司，在路局基础上成立运输公司，相互竞争。但该方案亦未获批准。
取而代之的是主辅分离改革，将铁路系统的学校、医院“公、检、法”剥离出来，交由社会办。而这就涉及退休的上百万铁路老职工权益和近200万在职职工的分流问题，在没有人对此承担明确责任的前提下，铁道部自我革新的动力明显不足。因此改革风向虽变，但具体实施更难。
在刘志军看来，铁道部政企分开首先要完成这些基础改革。但是8年前即已开始进行的主辅分离改革，至今尚未完成。2010年，铁道部着手对铁路系统“公、检、法”机构进行剥离，移交地方，如不出意外，2011年底前有望完成这项工作。
此后，铁道部也进行了一些内部机构改革，例如在2005年铁道部撤消了铁路分局，由路局直接管理站段，解决了铁路局和分局两级法人职能交叉、相互掣肘、效率低下问题，影响深远。
但在相关专家们看来，这些改革同样是在现行体制下的修补，铁路政企分开改革始终近乎停滞。而只要政企不分开，就等于该改的均没有改。
超常发展拖延深层改革
刘志军任内八年，铁路行业得到了发展，但改革却止步不前，甚至出现倒退，铁道部将人事权、资金分配权、铁路建设权统统上收，部委高度集权，高度垄断
中国铁路新的发展与改革变化，出现在2008年华尔街金融危机之后。
面对中国经济承受的巨大冲击和压力，加快投资保增长成为中央各部委压倒一切的政治任务。刘志军率领铁道部适时抓住机会，推动了数以万亿计的铁路投资规划，其中的重点又是超乎国外同行想象的中国高速铁路网投资建设热潮，一时间投资动辄数以百亿千亿计，高铁自主创新成为潮流，中国高铁速度一再打破世界纪录。
但关于效率与改革的争议，亦因此而涌现。对铁路运行体制和监督不力的批评不断。一位铁路研究人员认为，刘志军任内八年，铁路行业得到了发展，但改革却止步不前，甚至出现倒退，铁道部将人事权、资金分配权、铁路建设权统统上收，部委高度集权，高度垄断。
这多少与主政者的行事风格有关系。在周围人眼里，刘志军这位铁道部长有别于前几任，他讲政治、强势、勤奋、有能力，事必躬亲，风格独特，颇似军人。而恰逢中央要大力发展铁路，改革事宜逐渐被搁置。
2003年前后，国内铁路主要干线、部分地区运输能力紧张，买票难、货运难的问题反映十分强烈，煤炭等重点物资的抢运，时常需要国务院总理召开专门会议协调、动员。为彻底改变窘境，国务院启动了一项庞大的路网建设规划研究。
2003年3月24日，刚刚获得任命的刘志军在第一次部长办公会议上，首次提出跨越式发展思路。三个月后的6月28日，铁道部召开了一个名为“铁路跨越式发展研讨会”，在这个务虚会议上，刘志军兴致高昂地详解了跨越式发展的思路、任务、措施。
铁道部主办的一份内部刊物上记载了当天的会议内容，刘志军在发言时说，铁路跨越式发展主要是指：(1)运输能力的快速扩充，集中人力物力财力，加快铁路建设；(2)技术装备水平的快速提高，利用国际国内技术资源，使中国铁路主要技术装备达到或接近发达国家水平。
跨越式发展后来被刘志军无数次提及，也成为其执掌铁道部八年贯穿始终的主线，他也因此被铁路人称为“刘跨越”“刘疯子”，在其治下，中国铁路进入发展最快的八年。
截至2010年底，全国铁路总里程达9万公里，高铁运营里程达到8358公里，铁道部称，中国已经成为世界上高速铁路系统技术最全、集成能力最强、运营里程最长、运行速度最高、在建规模最大的国家。
让铁道部引以为豪的是，中国高铁技术已达世界一流水平，全面掌握了工程建造、高速列车、列车控制、客站建设、系统集成、运营管理等核心技术。
此次动车追尾事故和北车集团问题列车召回事件，表明曾经“辉煌”的成绩有待进一步检验。
2004年初，《中长期铁路网规划》(下称《规划》)通过以后，铁道部工作重心转至线路建设。当年3月6日，铁道部在北京召开了全国铁路建设工作会议，会议要求启动《规划》实施工作，掀起铁路建设新高潮。
按照《规划》，国家将建设“四纵四横”客运专线和三个城际快速客运系统；扩大西部路网规模，规划建设西部开发性新线1.6万公里；对既有路网技术改造和枢纽建设。
2005年后，为解决铁路大建设的资金需求，铁道部推行了铁路投融资改革，但这并没有推动管理体制上的变革。国内铁路改革呼声再度高涨，是在2006年后，当时正值“大部制”改革方案研究阶段，有学者呼吁将铁道部并入大交通部(或交通委)，铁路运输企业划归国资委管理，试图以机构改革为契机，推动铁路的政企分开。
当年3月18日召开的全路运输安全电视电话会议上，刘志军表示这一说法带来了很多消极影响，他同时回应说：“这里，我也负责任地告诉大家，本届部党组没有研究过铁道部政企分开的改革方案，也没有向国务院报过这方面的改革方案；中央也没有要求过铁道部研究政企分开的改革方案。”
2008年初，“大部制改革”方案公布，铁道部未并入大交通部，知情人士透露说，铁道部并入大交通部确实写入机构改革方案中，但由于铁道部游说，最终领导拍板，做了调整。
国务院发展研究中心研究员张文魁曾在2000年后参与铁路改革方案研究，他告诉《财经》记者，本世纪初和“大部制”改革时，铁路改革呼声很高，但两次改革的呼声都被忽略，两次改革的时机都被贻误。
这一次，在动车事故的反向推动之下，中国会再次错过铁路改革的新契机吗？
重启改革的艰难抉择
随着刘志军涉嫌腐败落马，变革铁路体制的呼声再起，“7·23”甬温线撞车事故发生后，改革呼声高涨，能否重启改革关键看中央决策层的决心
“7·23”事故的惨重伤亡，让很多人相信铁路改革的再次重启已无可避免，而这一次将很难有什么力量可以阻挡改革的推进。不过，适当的改革时机和具体改革方案，仍不确定。
孙林是铁道部经济规划院研究员，他曾参与铁路法的研究、起草，他介绍说，《铁路法》第3条的规定明确了铁路是政企分开的，但事实上铁路确实又是政企不分。
在此体制下，铁道部既负责行业管理、政府监管，又以企业身份直接参与铁路建设、运营，在高度计划体制下，铁路企业不能独立经营、自负盈亏、自我发展，一切听从铁道部的行政命令，而铁道部也把指挥企业经营视为自己的职责。
作为中央部委的铁道部负债2万亿元，且每年公布类似央企的部委盈亏年报，均是绝无仅有的怪现象。
铁路部门反对改革的理由，主要是强调铁路调度的集中性和路网的完整性、安全性。铁路行业特殊性决定了铁路改革应有统有放，不可一放了事。
孙林认为，在政企分开的同时，应该成立一个有绝对权威的调度和清算机构，这个机构不可能是企业，也不应该是事业单位，而是各个运输企业共同参与组建的组织，铁道部对该机构行政指导、协调。
时至今日，铁路改革已无技术上不可逾越的难题。愿不愿意改成为当下最为核心的问题。
不过，即使按政企分开的改革思路，资产规模巨大而复杂的铁路运输企业如何重组，参与改革设计和讨论的各方人士对此亦分歧较大。
张文魁介绍说，国际上铁路管理体制没有统一的模式，欧洲大陆是“网运分离”，美国是网运一体、平行线竞争，日本是区域性公司竞争。“这几种模式谁更好，当时是有分歧的，我当时提出的是混合型的方案。”
作为国务院发展中心研究员，张文魁提出的混合型方案仍然是当年曾尝试过的“网运分离”，以及平行线竞争和区域性公司方案的综合版本。
例如，在线路密集、需求旺盛的东部地区实行平行线竞争，在西部地区实行类似日本的区域性公司竞争模式，在中部地区实行欧洲大陆的“网运分离”模式。
“当然这个网运分离要打破垄断，引入竞争，不管是运营、投资建设上也要引入竞争。”张文魁说。言下之意，这与当初在铁道部一统天下之内的“网运分离”有本质区别。
国家发改委运输所副研究员李则提出，应考虑组建国家铁路控股公司，使铁道部与原所属企业脱钩，从而实现政企分开。
在铁路运输企业具体重组方案上，他并不主张一下子组建三大区域性运输公司，考虑到改革的平稳性和难度，应该渐进推行。
李建议以现有路局为基础，通过放权等措施，把路局构建成客货运输公司。远期来看，可以通过企业间的兼并、重组、联合，形成3个－5个客、货运集团公司，实现规模化经营。同时按照区域划分，组建若干区域性路网公司，而非只成立一家国家路网公司，这可改变独家垄断经营的局面。
在孙林看来，建立新的铁路管理体制是当务之急。他认为，新体制的核心是实行客货分离，货运业务剥离出来，彻底实行市场化；客运业务由于具有较强公益性，可以独立核算。
对于不能赢利的高速铁路系统，他认为应当单独组织运营与核算。要通过优化运输组织，提高上座率，减少亏损。实行亏损减额考核制度，让亏损的亏在明处。对于亏损，或是国家补贴，或是企业内部其他部门的效益补贴，或是采取税费减免政策给予支持。
业内人士还指出，高铁建成后面临的问题一是公司规模小，运营成本高；二是路网调度涉及主体多，协调难度大。这两条，都与网络性公司需要规模效应的特点不相符合。因此，应按照规模经济的原则，确立铁路运输企业所辖铁路线路的边界。在铁路运输企业内部，尽可能形成一级产品、一次性收入，减少分界口的运输交接，减少跨界清算的工作量。
就此，孙林建议应在全路重组三家至五家独立的客运公司，国家对客运公司经营活动给予政策上的支持。
他同时强调改善铁路股权结构，在铁路企业重组时，按照现代企业经营理念，引进战略投资者，实行股权多元化，从而打破目前单一的国有资本现状。
同时，对于通过发行高铁债券，或者高铁信贷资产证券化等方式重组和消化高铁债务，业内人士也多有建议。
随着刘志军涉嫌腐败落马，变革铁路体制的呼声再起，“7·23”甬温线撞车事件发生后，改革呼声高涨，多位受访的研究人员认为，能否重启改革关键看中央决策层的决心。
接受《财经》记者采访的业内人士倾向认为，最有可能的改革方案和执行时间表是，在2013年中央政府换届时推进原本应当2008年完成的大部制改革：将铁道部政企分离，行政管理职能保留，但铁道部降格为副部级的国家铁路局，并入交通运输部，与国家民航局平级。
果真如此，那必将会是一场涉及面极广的复杂改革手术，会有多少困难在未知的前方？这一次改革会否再生变数？■
资料
铁道部大事记
1949年10月，军委铁道部改归中央人民政府政务院领导，11月1改名为“中央人民政府铁道部”。
1970年7月，与交通部、邮政部合并为交通部。
1975年1月后，中央整顿铁路，铁道、交通两部重新分设。
1984年1月，铁道兵集体转业并入铁道部，铁道兵指挥部改为铁道部工程指挥部，铁道兵各师分别改称铁道部各工程局。
1986年，铁道部提出实行一包五年投入产出，以路建路和以路养路的全路经济承包责任制。
1992年，铁路系统开展建立现代企业制度试点，1993年成立了广铁集团，1995年建立了大连铁道有限公司。
1998年，工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书，实施结构性分离，运输系统先在四个不设分局的铁路局试行资产经营责任制，推进铁路行业管理体制的变革。
1995年，铁道部开始陆续发行铁路建设债券。
1996年，铁道部成立了铁路总体改革办公室，正式提出“上下分离”的改革模式。
1999年，铁道部制定铁路改革10年方案，拟按照政企分开、政资分开、“网运分离”原则，组建铁道部、铁路线路总公司和铁路运输总公司。
2002年，“网运分离”的方案被国务院否定，客运公司陆续撤销。
2003年7月，铁道部推进铁路主辅分离改革，指定由济南、兰州、上海三地的铁路局为改革试点。
2004年，中国高速铁路建设已经提上日程，同年出台《中长期铁路网规划》。
2005年3月，铁道部宣布撤销全国41个铁路分局，代之以“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制。
2005年6月，石太客运专线全线开工建设，中国拉开高铁新线建设序幕。
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