重压之下 保障房融资渠道再拓宽

　　今年保障性安居工程建设资金需求压力或比往年更大，下一步应创新机制积极引导社会资金投入保障房建设

　　文/《中国投资》 赵沛楠

　　2012年伊始，两部委即相继发力保障房融资。

　　2月6日，财政部下发《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》(下文简称《通知》)，要求各地拓宽资金来源渠道，加大保障性安居工程投入力度，确保不留资金缺口。《通知》中更提出2012年中央财政安排保障性安居工程补助资金将大于2011年，中央财政将于2012年4月底前下达剩余的中央补助资金。

　　时隔半月，2月20日，国家发改委发布《关于发展改革系统要继续加大工作力度切实做好2012年保障性安居工程建设工作的通知》，文中提及2012年中央将加大保障性安居工程的资金筹措力度，地方政府也要为此加大资金筹措力度，创新融资机制，充分发挥地方政府融资平台作用，鼓励引导社会力量参与建设保障性住房及配套设施。

　　有业内人士指出，此次两部委接连发文，明确了保障房诸多新的资金来源渠道，从地方债到房产税，从部分国有资本收益到城市维护建设税收入，保障房建设资金渠道再度拓宽。

　　多方资金参与

　　“今年保障房资金需求量比去年还要大，必须拓展新的渠道”，上海易居房地产研究院副院长杨红旭在接受《中国投资》采访时告诉记者。

　　为此，《通知》明确指出，市县财政部门除了确保土地出让收益和住房公积金增值收益按规定用于保障性安居工程建设外，还要拓宽资金来源渠道：2012年增加的地方政府债券收入，要优先用于保障性安居工程；个人住房房产税试点地区取得的房产税收入，要专项用于保障性安居工程；国有资本经营预算中，可适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造；各地要从城市维护建设税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费中安排资金，加大保障房项目配套基础设施投入。

　　《通知》同时将“创新财政支持方式，引导社会资金投资保障性安居工程”放在显眼位置。各级财政部门要积极支持成立专门企业负责建设、运营、管理公共租赁住房等保障性住房，引导企业通过银行贷款、发行企业债券、吸收社会投资等筹集建设资金。

　　此外，财政补贴等手段也将进一步发挥作用。财政部进一步明确通过投资补助、贷款贴息等方式，支持现有企业进行公共租赁住房等保障性住房建设、运营和管理；各地对商业银行发放的公共租赁住房建设贷款可按规定予以贴息，贴息期限不超过15年。

　　根据《通知》，在中央资金将于4月底前全部到位的基础上，拨付市县的资金也需5月底前全部到位。资金落实时间相比往年更早，如严格执行，或许会给同样面临地方债大限的许多地方政府带来相当的压力。

　　中国房地产学会副会长陈国强在接受《中国投资》杂志采访时表示：“与去年相比，今年对资金落实的时间提前了，这有利于更主动地来安排年度保障房建设。”在他看来，一系列资金渠道的拓宽表明，有关部门推进保障性安居工程建设工作的积极性进一步提高，政策要求也更明确和具体。“中央政策明确之后，接下来就是各地如何抓落实”。

　　部分地方已着手落实上述政策要求。最新报道称，江西省明确地方政府债券资金优先用于保障性安居工程建设。此前，海南省、湖北省也宣布获准发行地方政府债券中相当一部分比例用于保障房建设。

　　重庆财政局相关负责人不久前曾披露，重庆房产税征缴基本做到“应收尽收”，征收率在99%以上，征收金额超过9000万元，如今已达1亿元。而这部分收入将全部用于公共租赁住房的建设和维护。

　　1.8万亿-2万亿需求重压

　　“资金是保障房建设极大的瓶颈所在，财政部、发改委出台相关政策也是想在今年突破这一瓶颈”，杨红旭如是说。

　　2010年保障房建设在全国范围内获全面启动，从中央到地方纷纷加大了保障房的建设和投入力度。2011年，保障房进入了更大规模的建设阶段。“今年保障房新开工数量虽然有所下调，但实际的年度在建规模以及竣工规模会超以往年份，相对应的对资金的需求也会创历史纪录”，陈国强说。在他看来，与2011年相比，2012年的保障房建设在资金配套上的压力将更为严峻。

　　早在2011年10月召开的国务院关于城镇保障性住房相关报告问询会上，全国人大常委委员严以新就曾提出在“十二五”计划建设的3600万套保障房中，中央政府出资仅占13%不到，地方财政压力相当大。此后，财政部部长助理王保安进一步说明，中央财政补助更多向中西部地区倾斜，达到占当地资金比例40%以上的程度。这就使得高度依赖土地财政的东部较发达地区同样面临不小的保障房资金缺口。

　　据测算，明年实际在建工程量有1800万套左右，据参加全国保障房座谈会知情人士的观点认为，2012年保障房资金压力可能会攀升到1.8万-2万亿元之间。

　　上述问询会上，住建部部长姜伟新曾估算2011年实际在建的保障性住房约为1500万套左右，并确认2012年开工数和在建数均增加。按目前单套10万元以上的通用成本估算，业内也估计今年保障房建设资金需求可能接近2万亿元。

　　加大财政投入力度一直备受期待，但各级财政压力较大也是一个不容回避的现实问题。此前，《人民日报》曾报道称，不少地方的负责人表示，2011年已经是“砸锅卖铁”，想尽办法为保障房建设投入资金。近两年，受货币政策和房地产市场调控影响，银行等金融机构对保障房的支持力度仍然有限，地方赖以生存的土地出让收益也在减少，商品房税收下降及地方融资平台清理等举措使得各地保障房资金的可持续越来越难。

　　中央财政分担更多是地方政府的普遍希望。对此，财政部有关负责人表示，保障性安居工程，按照现有的事权划分和财政体制规范，应该是地方事权，就是省级负总责，市县抓落实，中央给予适当补助。

　　对于地方政府来说，在中央代发地方债或自行发行地方债规模有限、个人住房房产税试点地区取得的房产税收入较低的情况下，还不得不面对土地出让收入下滑的现状。2011年5月财政部和住建部发文要求各地严格按照土地出让净收益的10%计提保障房建设资金。但由于土地市场低迷，相当一部分热点城市土地出让金收入下滑。

　　中国指数研究院发布的统计数据显示，2011年全年全国130个城市土地出让金总额为19052.3亿元，同比减少11%。其中住宅类用地12666.8亿元，同比减少23%。四大一线城市中，上海土地出让金虽均过千亿，但比2010年分别减少16.1%和35.7%，降幅非常明显。广州和深圳的土地出让金则分别为303.5亿元和192.4亿元，位列榜单前10之后。

　　仍需制度创新

　　目前，各地已开始纷纷探索保障房建设的资金难题解决途径，其中一个典型类型就是通过设立平台公司推进保障房建设。将土地和启动资金注入该平台公司，由平台公司获得金融机构贷款、吸收社会投资。这一做法也得到有关主管部门的鼓励。去年银监会有关负责人表示，银监会将继续加大保障性住房建设支持力度，支持设立省级、计划单列市政府保障性住房融资平台，督促银行业金融机构在符合要求的前提下，加大力度抓紧放贷。

　　近两年各地已经纷纷建立了保障性住房专属的投融资平台，成为创新保障房融资的主要方式。如北京市2011年在安排专项财政资金131亿元的基础上，成立北京市保障房建设投资中心，市财政一次性注资100亿元；江苏常州则将每年的一部分财政专项资金为融资平台增资，降低负债率；陕西省首创了“财政+国企”的模式，省政府出资10亿元，企业出资30亿元，共同成立平台。

　　“但这些举措只能起到补充作用”，据秦虹分析，尽管地方债要求今年明确向保障房倾斜，但估计量也不会很大；而房产税只在上海、重庆两地试点，收入也非常少，只有重庆超过1亿元；部分国有资本收益用于保障房建设更是存在不确定性，这取决于企业的经济效益如何；而城市维护建设税收入，虽然去年主要受2010年12月1日起对外资企业征收城市维护建设税翘尾增收影响出现较高增长，但是其主要用于城市基础设施建设。

　　“这些资金的加入，虽然会在一定程度上缓解保障房的资金压力，但是带来的影响不会很大”，秦虹认为，保障房的资金主要还是依靠中央和地方的财政投入。

　　杨红旭也向记者表达了类似观点：“新举措只能起到补充作用，不能担当挑大梁的角色。”他认为，地方债发行的总量不是很大，并且还有很多其他用途。而房产税除非试点范围扩大，否则收入数量微乎其微。

　　我国曾多次强调引导社会资本进入保障房建设领域，然而至今房地产开发企业进入保障房建设领域的热情并不高。

　　原因很明显，作为一个市场主体的企业，追逐利润是其本性。然而，保障房领域具有特殊性，具有很明显的民生色彩，利润空间较小。

　　“社会资本进入保障房领域，要看资本和收益的关系”，杨红旭告诉记者，“保障房收益明显偏低，限价房和经济适用房可以出售，短期可以收回投资，因此情况稍好些。尤其是作为主导产品的公租房，由于不能出售，仅靠租金获得收益，收益率很低，无法满足企业投资的需求。”吸引社会资本进入这一领域，只有通过各种税收优惠政策的刺激。

　　当前我国保障性住房存在产品体系不清楚、类别很多等问题，都需进一步分清哪些需要政府投资，哪些需要以市场运作方式来解决。

　　“保障房的产品体系要梳理清晰，另外要分门别类”，杨红旭认为，由于主要是满足最低收入群体的住房需求，因此廉租房需要政府投资开发建设；经济适用房和限价房，主要针对有一定经济实力的人群，因此需要进一步吸引社会资本进入这一领域。

　　此外，在财税和金融服务领域，还需政策红包。杨红旭建议，加大对民间资本进入保障房领域的优惠措施，除了诸多税收优惠措施之外，信贷方面能否优先贷给相关企业。此外，在企业债的发行方面也还需要进一步加大扶持力度。总体来看，要通过税收、信贷、土地全面的优惠政策来刺激引导社会资本进入保障房领域。

　　对此，住建部副部长齐骥去年“两会”期间曾提出，经济适用住房和“两限房”的建设，主要由社会机构通过市场运作方式来解决。在公共租赁住房投资建设的主要模式中，除政府出地、政府投资、政府管理的模式外，还要采取“政府出地、企业出钱”模式，即政府划拨土地，吸引社会机构来参与建设。另外，有些地方正在尝试另一种模式，即政府供应土地时确定其用于建设公共租赁住房，各类企业通过市场方式获得相应地块后建设公租房并拥有其所有权。

　　在陈国强看来，《通知》体现了推动企业参与投资保障房建设的制度创新，以后还应有更多的突破，更多的创新机制和配套条件。“引导企业参与保障房建设一个很重要的问题就是解决企业参与动力，保障房本身是政府提供的公共服务，对企业要有相应的激励，要保证其投资有一定收益，这是很基本的”。

　　陈国强表示，保障房建设是将来政府住房政策中一个非常关键的环节，未来一段时间内，在保障房建设资金投入上需要形成制度化的体系，否则只能是一个短期行为。