要建构与市场经济兼容的地区间公共资源转移和人员流动机制来纠正历史的不公正，同时推动地方和社会自治

　　罗小朋/文

　　地方自治在中国和美国所遭受的命运截然不同，这种反差既反映了中国的政治现实，同时与中国的历史有关。

　　中国自西周以来，就确立了政治大一统的国家理念，这种理念不承认地方主权。

　　《诗经》中的名句“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，就是这种理念的经典概括。虽然自周以来，天下分久必合，合久必分，但对政治大一统的信仰，始终主导中国人的政治思维，直到清末，中国才开始从西方引进地方自治的理念。

　　清末和民初，中国模仿西方推行地方自治，不过还是没能逃脱改朝换代。1927年至1949年，中国发生了两次武力重建大一统。

　　那一段历史，留下的是许多冲突和动荡的集体记忆，而将致力于地方和社会自治的人士及其业绩，变为尘封的记忆。

　　今天，有心人开始发掘这些尘封的记忆，其背景是中国当下深刻的治理危机，让许多人得出与清末有识之士同样的结论：地方自治是社会自治的基础，也是法治和民主的基础。

　　因此，地方自治是中国现代化绕不过去的难关，探寻地方自治的中国路径，是当代中国人必须面对的挑战。

　　自治的历史经验

　　求解地方自治的中国路径无法回避这样一个问题，清末和民国的地方自治为什么不能成功？

　　我的理解是，由于中国缺乏地方自治的传统，直接模仿西方住民自决的地方自治模式，存在难以控制的风险。在中国推行地方自治的最大难题是，如何防止这一过程引发中央政治权威的严重流失，从而导致全面的社会失序和国家解体？

　　在这个问题上，政治大一统的历史传统使中国的现代化陷入某种困境。当中央的政治权威还有效力时，当权者不愿支持地方自治；而当中央的政治权威被社会矛盾和危机严重削弱时，地方自治也搞不成了，因为中央权威的日渐式微和社会危机的爆发，激活了中国人造反夺权的历史文化基因。

　　在历史上，造反夺权是中国政治大一统内生的集体行动机制，其正当性甚至得到传统儒家天命观的认可。

　　历史上，造反夺权的功能就是改朝换代，恢复政治大一统的活力。正因如此，中国历史上的造反传统从来也不支持地方自治。

　　当代中国强调中央集权，从根本上改造了传统的地方和基层治理模式。在此基础上，中央通过掌控地方竞争来推动建设乌托邦社会曾进行了大规模的激进试验，代价极其惨重，但中国也由此获得了大规模社会试验的制度能力。

　　30多年前，中国的改革决策者们把地方竞争引向了经济市场化的理性目标，取得了成功。

　　但由此引出一个问题：我们是否可能继续利用中央引导的地方竞争机制，去推动地方自治和社会自治？我以为这是值得去尝试的。

　　求解地方自治

　　我的基本思路是，中国要走出严重的治理危机和社会危机，需要在中央政府的主持下，发展契约化的地方间关系。契约化的地方间关系可望促成地方自治和社会自治能力的内生机制，这一过程同时也为改造和提升中央政府的职能创造了空间，因此可有效地克服中央权威流失和社会失序的风险。

　　该思路的基本逻辑是，由于中国地区发展高度不平衡，同时缺乏地方自治的传统，实现地方自治不能靠单纯的分权。

　　沿海发达地区和大城市只有主动帮助内地建立稳固的自治基础，自己才可能实现自治。只要内地没有建立稳固的自治基础，沿海和大城市就无法从根本上缓解移民压力，因而很难实现真正的自治。

　　具体设想是，沿海经济发达地区和城市的社会福利水平与内地和农村地区的社会福利水平挂钩，以法定形式保证中国地区内权利平等，地区间的社会福利差距保持在一定范围内。法律还应明确，发达地区和城市不仅要以上缴收入的形式履行对欠发达地区的援助义务，还需通过直接投资和提供公共服务的形式来履行义务。

　　因此，需要全面改造目前的地方对口支援机制。

　　地方政府符合规定的援助支出可以抵扣上缴中央的税收。受援方则有权选择援助方和援助方式，包括不接受直接援助，而选择利用中央转移支付自主建设本地福利和公共服务体系。

　　由此建构一种多向选择的契约化的地方间合作与援助机制。中央政府的职责是建构相关的激励和司法体制，保证地方间契约关系的发展在统一法治下促进地方和社会自治，推动政治民主。

　　建立激励机制，鼓励沿海和大城市在经济和社会援助的成效，成本方面展开长期竞争，尤其要鼓励发达地区和大城市广泛动员社会力量，对内地和农村提供长期的教育、卫生、司法等多种公共服务援助，鼓励创新，降低各种公共服务成本，提高社会自治和自助能力。

　　与援助内地的义务相对应，发达地区和大城市有权制定控制外地移民的相关法律，同时建立地方间的双向移民机制。

　　与此相配合，发展地方间福利权利的交易机制。鼓励发达地区聘用受援地人员参加援助工作，并凭业绩获得援助方居民同等的福利权利。

　　建立地方之间输入劳工的协商机制，外地劳工的权利得到输入和输出两地政府的可靠保障。

　　鼓励大城市在外地建立直属经济特区，在这些特区内的人员可享受与发达区相同的身份权利，包括政治权利；鼓励大城市把部分人口和产业转移到这些特区，比如教育机构和养老院，允许转移人员保留原地的福利和政治权利。

　　以上思路是基于中国的本土经验，也是基于这样一个现实：经济全球化和信息革命，正在促成一种新的社会常态，来自不同政治共同体，因而具有不同身份权利的人，工作和生活在同一城市，同一地区。

　　以上海为例，常住人口中既有来自内地的农民工，也有来自港台地区的同胞，还有外国人员。这说明技术变迁超越了传统的权利安排，中国需要按照开放的思路来建构地方的权利体系及空间关联机制。

　　20年来，亿万农民工从内地到沿海，从农村到城市打工，支持了中国经济的崛起，但多数农民工并没有因此获得平等权利，这种不公正必须得到纠正。常识和理论告诉我们，没有地方和社会的自治，公民的迁徙自由与普遍的社会保障在激励上不能兼容。

　　因此，中国要建构与市场经济兼容的地区间公共资源转移和人员流动机制来纠正历史的不公正，同时推动地方和社会自治。

　　这个地方自治的路径设想是基于这一理念，现代社会的个人自由建立在自治体的集体自由之上，而缺乏地方自治传统的中国，只有通过地方间的互助，才能让个人从地方和社会自治的发展中获得真正自由。■

　　作者为独立经济学家

　　

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