打破块块分割，

　　房维中

　　我们现行的计划体制和经济体制，实质上是块块分割的体制，过多地依靠行政为主导，由此产生了许多深层次的矛盾。对此，应当有清醒的认识和判断。只有这样，才能明确深化经济体制改革和行政体制改革的方向，才能以更大的决心和勇气推进这一改革。

　　现行的计划体制，可以概括为以下四点：

　　第一，中央与地方两个计划并存。全国的国民经济和社会发展，不是一个计划，而是两个计划。每个年度和每个五年，中央政府制定全国的国民经济和社会发展计划，指导全国的经济和社会发展；地方政府还要制定与全国计划一样内容的地方的国民经济和社会发展计划，指导地方的经济和社会发展。全国31个省区市的计划加在一起，实际上形成另一个全国国民经济和社会发展计划。中央和地方的计划，都经过人民代表大会通过，具有同样的法律效力。

　　第二，两个计划的追求目标截然不同。中央的全国国民经济和社会发展计划，是从全局的利益出发，追求的是全局的平衡、全局的协调和全局的可持续发展。地方的国民经济和社会发展计划，是从地区的局部利益出发，追求的是把自己地区的GDP做大，并在地区间相互竞赛。

　　从中央和地方的“十二五”规划中，可以看得更清楚。中央的“十二五”规划，放低了国民经济的增长速度，五年GDP的年均增长预期目标定为7%，目的是给调整结构、节约资源、保护环境、改善和保障民生留下空间。地方的“十二五”规划，与此相反，多数地区仍然追求加快发展和跨越式发展，在地区间相互赶超。31个省区市GDP的年均增速，没有一个把7%作为自己的目标，平均为10.5%，超出中央预期目标50%，主要还是靠扩大固定资产投资和增加对能源与资源的消耗。中央提出“十二五”规划要以科学发展为主题、以加快转变发展方式为主线，地方同样提出了这样的口号。但是，数量的不同会引起质的不同。经济增长速度一高，转变发展方式必然降到从属的地位。

　　第三，两个计划实施的方法也完全不同。在中央层面上，中央政府在计划指标确定后，除少数约束性指标外，所有预期性指标基本上都不对省区市分解下达，主要依靠市场主体的自主行为来实现。但在地方层面上，地方政府在计划指标确定后，不仅约束性指标分解下达，主要的预期性指标也仍然分解下达给下级政府，并考核其完成情况。

　　现在每个省区市都制定有党政官员政绩考核办法，或者是目标管理办法，考核结果作为各级政府领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒的依据。在考核指标体系中，都包括有GDP增长指标和全社会固定资产投资增长指标。GDP增长指标，有的地方分解下达，有的不分解下达，但在年终要考核其成果；全社会固定资产投资增长指标，省区市普遍下达到地市，并由地市下达到县，年终进行考核。

　　全社会固定资产投资额，包括预算内投资、外商投资、银行贷款和自筹投资四个方面。其中，预算内投资是政府说了算的，其它三项投资都是企业的自主行为，“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”。由政府全部指挥这些投资并负责其落实，政府就代替了企业的自主行为，其实质是政府而不是市场在资源配置中起基础性作用。

　　这种地方党政官员政绩考核办法或目标管理办法是不符合社会主义市场经济体制的。许多预期性指标，主要是GDP增长指标和固定资产投资指标，本来是依靠市场主体的自主行为来实现的，把它列入政绩考核体系，并与干部的升降、奖惩挂钩，那就变成了一种责任、一种压力、一种约束，非完成不可。这就混淆了政府、企业和市场三者的职能，把不该由政府直接负责的事情变成政府的直接责任了。

　　第四，中央与地方两个计划并存，并不是并行不悖，实际上是以地方计划为主。道理很简单，中央的计划要靠地方去执行，而地方执行的不是全国的计划而是地方自己制定的计划，这就使全国的计划被地方计划架空，并在执行中很大程度上地方计划取代了全国的计划。这是使中央制定的全国计划预期指标预期落空、全面的综合平衡被打乱的重要原因，是造成发展方式转变滞后的重要原因，是造成经济发展中不平衡、不协调、不可持续的重要原因，也是造成干部脱离群众、强迫命令、瞎指挥，甚至权钱交易、贪污腐败的重要原因。

　　这种块块分割的计划体制，由来已久，它是计划经济体制遗留下来的，是实行社会主义市场经济体制应当改而没有改的传统体制。

　　1979年，国务院组织力量研究经济体制改革方案。当时参加讨论的人员曾经形成的一个共识，就是既不能搞高度集中的中央计划经济，也不能搞分散管理的地方计划经济，必须打破部门和行政区划的界限，给企业更多的自主权，按社会化大生产的要求和经济规律组织经济。1984年我国第一个经济体制改革决定，就明确指出传统体制的弊端是政企不分、条块分割，国家对企业统得过多过死，忽视商品生产、价值规律和市场的作用。从1984年以来，改革的重点放在改革中央的计划体制，重点是减少指令性指标和国家统配物资的种类，逐步放开一般商品的价格，扩大企业的自主权。但是一个时期还强调必须加强地方的计划权，发挥地方的积极性。这样，两个计划并存并以地方计划为主的体制，就一直延续下来，而且地方的计划权有不断强化的趋势。

　　这就引出一个问题，这样的传统计划体制不改变，我们怎能建成社会主义市场经济体制呢？

　　中央与地方两个计划并存并以地方计划为主，表明了我们的体制仍然是块块分割的体制，我们的市场在相当程度上仍然是分割的市场而不是统一的市场，资源配置实际上不是以市场为主导而是以政府为主导。

　　市场统一，是市场经济的基本要求。社会化的大生产，产供销不是在一个地区的范围内而是在全国范围内实现平衡的。以行政区划界，块块分割，分散布局，势必在全国出现大量的盲目生产和重复建设，造成大量的产能过剩和资源能源的极大浪费，并造成严重的环境和生态问题。

　　为了从根本上解决政企不分、条块分割的弊端，1992年党的十四大确定了我国改革的目标是实行社会主义市场经济体制，即在国家宏观调控下让市场对资源配置起基础性作用。其首要要求，就是政企分开，打破条块分割，在全国形成一个统一的市场，让企业成为市场的主体。为了克服市场的缺陷和不足，必须加强宏观调控，宏观调控权在中央，而不在地方。这种体制的最大优点，是能够充分发挥市场主体的自主行为，避免政府的主观随意性，而又能减少市场的盲目性。

　　经过多年的改革，社会主义市场经济体制的建设取得了进展。绝大多数商品的价格已经放开，由市场供求变化决定商品价格，并引导企业的生产建设。但改革并没有到位。其主要表现，就是在中央层面上，政企不分、条条分割的局面有了很大的改变，而在地方层面上，政企不分的现象依然严重存在，块块分割的局面基本上没有打破。这就是我们当前经济体制和行政管理体制的现状。这种体制的弊端，现在越来越暴露得明显。其关键在于政府特别是地方政府职能转变滞后，许多问题都由此而产生。

　　为了改变这种状况，党中央一直强调深化经济体制改革和行政体制改革。特别是2008年2月党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，为加快政府职能转变，也为改变两个国民经济和社会发展计划并存，为改变政府官员政绩考核办法指出了明确的方向。

　　《意见》指出：

　　要通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；

　　深化行政管理体制改革，要以政府职能转变为核心，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用；

　　要全面履行政府职能：改善经济调节，严格市场监管，加强社会管理，注重公共服务；

　　中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一；

　　地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监督职责，做好面向基层和群众的服务和管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展；

　　按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力；

　　建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。

　　上述这些规定，最重要的是明确了以下原则：

　　1.政府职能是创造良好发展环境的主体，是提供优质公共服务的主体，是维护社会公平正义的主体，而不是资源配置的主体。这是一个根本性的转变，政府行为不能再代替市场主体的自主行为。

　　2.政府的职能就是四条：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。除了这四条别无其他职能。所说的“把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好”，就要在这四条上做文章，依据这四条作出选择。政府官员的政绩考核办法，自然应当紧扣政府职能，对这四条职能进行考核，而不能超越这四条。发挥地方政府的积极性，要在这四个方面去发挥，而不能偏离这四个方面。否则，就是盲目的积极性。

　　3.必须维护国家法制统一、政令统一和市场统一。“国家实行社会主义市场经济”已经写入了《宪法》。《宪法》是国家的根本大法，是最大的法律法规和最大的政令，市场统一是社会主义市场经济的根本要求。对于《宪法》，中央政府应当执行，地方政府同样应当执行，不能搞双重标准。中央政府有责任维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施。

　　根据中央的规定，要建成市场统一的社会主义市场经济体制，首先应当改变中央与地方两个计划并存并以地方计划为主的块块分割的计划体制，实行统一执行中央制定的全国计划的体制，实行全国“一盘棋”。同时，改变现行的与政府职能脱节的政府官员的政绩考核办法。

　　中央与地方的计划分工，应当是：

　　中央制定全国的国民经济和社会发展计划，通过各种政策的制定和宏观调控实现国民经济的全面、协调和可持续发展；

　　地方根据自身的财力和中央转移支付的财力，制定地区的经济和社会发展计划，主要是安排本地区的基础设施和公共公益性事业的建设，解决当地人民关心的问题，有多少钱办多少事，并在地区的范围内，做好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

　　全国的国民经济和社会发展计划，应当规定GDP的预期指标，而地方的经济和社会发展计划则不宜规定GDP的预期指标。这是因为，GDP代表一个国家在计划期内的经济发展总水平，并且同通货膨胀率、失业率和国际收支平衡状况的预期相衔接。只有中央政府才能作出这种预测，作出这种全局性的安排，地方政府则没有条件作出这种预测和全局性的安排。GDP增长的预期指标，国家不要求地方政府和企业必须完成，而是主要靠市场主体的自主行为实现，国家通过创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，运用宏观调控手段和各种政策，引导社会资源的配置。一个国家，只有中央政府有这种手段和能力，地方政府则没有这种手段和能力。在社会主义市场经济条件下，政企是分开的，全国市场是统一的，资源配置由市场起基础性作用，宏观调控权在中央，这就决定了地方政府既没有条件也没有必要规定无所不包的GDP增长计划，没有条件也没有必要规定无所不包的全社会固定资产投资计划。对于GDP，地方政府只能做些测算，规定其中的一部分增长指标，而不能规定全部增长指标。严格来说，全社会GDP的增长、全社会固定资产投资的增长，属于全局性的事务，不属于地区性的事务，自然应当从地方的计划中拿出来。

　　地方政府不再制定无所不包的国民经济和社会发展计划，只负责对本地区经济社会事务的统筹协调，制定区域性的经济社会发展计划，体现了党的十七届二中全会《意见》中的“把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”的精神。只有这样，才能把政府的职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面上来，并保证全国计划的顺利实施。在这四个方面，地方政府要做的事情很多。通过间接手段进行经济调节，应当进行重新学习。市场监管、社会管理、公共服务则应大大加强，现在很多问题出在这里。目前亟需要有一部《计划法》，明确中央政府该计划什么，地方政府该计划什么。有了《计划法》，政府应当依法行政。

　　对政府官员的政绩评价和考核，应当符合社会主义市场经济体制。要正确区分政府、企业、市场三者的功能，把属于政府职能范围、该由政府管的事项纳入政府官员政绩考核体系，不属于政府职能范围、不该由政府管的事项就不应当列入政府官员政绩考核体系。要求对干部政绩考核要体现科学发展观，最重要的是要求干部全面履行社会主义市场经济体制条件下的政府职能，由市场而不是由政府在资源配置中起基础性作用。只有这样做，才能实现资源的合理配置，发挥资源的最大效益。离开社会主义市场经济体制，要求干部做这做那，恰恰是违反科学发展观的要求。由于地方政府不宜规定GDP增长指标，不再把GDP作为政府官员政绩的考核指标，顺理成章。地方政府之间，可以进行比学赶帮，但不应当放在GDP增长速度上，而应当放在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上。

　　由于财税体制改革不到位，地方的财力与事权不匹配，地方政府为了增加地方财政收入，不得不追求GDP的高增长。因此，按照财力与事权相匹配的原则，加快财税体制改革，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力，应当抓紧进行，积极推进。

　　十七届二中全会要求，今后五年要加快政府职能转变，加强依法行政和制度建设。从2008年算起，已经过去了三年，还剩下两年时间，实行这种转变，已经刻不容缓。我们要用十七届二中全会的文件，检查当前的工作和当前的体制现状，并且作出努力，使十七届二中全会的要求得以实现。我们要响应2010年党的十七届五中全会的号召，以更大决心和勇气推进这一改革。

　　(作者系中国宏观经济学会会长)

　　

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