财新观察：地方债不宜匆匆放行

　　赋予地方政府发债权，设置准入门槛和管控规则只是技术前提，转变政府职能则是其制度基础

　　对地方平台债务的担忧尚未消散，有关地方自行发债试点的传闻旋即传来。上海、广东有望成为首批试点。允许地方政府公开发债融资，是中国公共财政体系建设的重大创新，但是，这是一项系统工程，需要诸多前提条件，其风险非一纸批文所能控制，因而，地方债不宜匆匆放行。

　　地方债问题已讨论十余年，但意欲启动之时，国内外经济环境却异常严峻。欧美多国陷于债务泥潭。国内地方政府债务也已规模巨大。即便按照审计署较窄口径计算，截至2010年末，全国省市县三级政府债务余额亦达10.7万亿元。虽然官方认为地方债务总体风险可控，但是，处于违约边缘或已违约的地方政府已散布全国。

　　债务规模值得警惕，更令人忧虑的是债务累积背后的机制。1994年财税金融体制改革启动之时，中央禁止地方政府自行举债融资。不料十多年过后，地方政府却债台高筑。虽然可用应对期间两次金融危机来辩解，政府职能转变和财税改革不到位才是根由。1994年《预算法》颁布实施，但政府预决算不完整、不公开、不透明以及预算“软约束”问题迟迟未有根本改善，地方政府债务更是游离于预算之外。社会公众和市场无从了解政府债务实情，本届政府对上几届政府所借债务的规模、成因、结构和投向也是懵懵懂懂。正是政府预算和债务多年“软约束”，导致政府借债和投资的失控。

　　近几年来，中央政府频出举措，力图将预算外收支逐步纳入预算，规范政府行为，有成效但不显著。当中央准备放行地方政府发债时，面临的首要难题就是如何评估和管控地方政府债风险。为此，地方政府需要公开其债务余额、综合可用财力、政府可变现资产等信息，政府既要编制并公开前后几年全口径的预决算，也需要提供完整的政府资产负债表。然而，现状不容乐观。除极个别基层政府编制并公开了全口径预算，还没有任何一级政府能提供完整的资产负债表。

　　如同企业公开发债要严格履行信息披露程序，地方政府在市场公开发债，也需公开发布债券发行招募书。要明明白白告诉投资者，政府现有债务余额和结构、近年来的财政收支、偿债计划、发债资金投向等信息。据此，独立的市场评级机构才能对债券评级，投资者才能依据具有公信力的评级购买债券。

　　中央政府的急务是督促地方政府制定清理、化解存量债务的方案，并将其作为放行地方发债的前提。以此为基础，建立规范的地方政府举债融资机制，设置严格的发债标准，构建债务全口径监管和动态监控的体系。此外，还需制定债券评级、发行、风险控制的标准和规则，将债务“借、管、用、还”作为考核地方政府绩效的重要指标。如此浩繁的工作显然不可能短期内完成。

　　即使决定试点，中央政府也不必将精力花在权衡哪些地方可以发债上，而是应首先设定量化的举债门槛，制定明确的规则。对达到要求的地方政府，则核准其到市场自主发债融资，但是，地方政府发债须经本级人大审议批准。

　　30多年来，中国经济体制改革常常默许甚至鼓励个别地方先行先试。这种模式虽有利于打破条条框框，但在“分权式威权制”下，也为地方政府自肥开了口子。地方既然已累积了巨额债务，为今之计是承认现实，但不能再推波助澜。《预算法》修订不能再拖延，以尽早将政府举债纳入法治轨道。发达国家在法律严格约束下，政府债务危机尚且难以避免，中国若继续听任地方债务罔顾法律持续膨胀，债务泡沫随时有可能爆裂，其对经济的冲击将是灾难性的。

　　与地方发债相同步，更深层次的改革便是转变政府职能。政府发债投资必须以民生为导向，绝不能用于政府行政经费和消耗性支出。不少地方债务融资对民生改善和经济持续发展有所贡献，但是，仍有大量血汗钱被虚掷于政绩工程，政府楼堂馆所、豪华广场和剧院各抱地势，高规格体育赛事、奢华演出、国际会议和论坛竞相承办。虽当期政绩突出，但民生未获根本改善，对于未来被迫偿债的纳税人也极为不公平。

　　打开地方政府发债闸门，设置准入门槛和管控规则只是技术前提，而转变政府职能是其制度基础。发债权惟有赋予法治的、服务型、可问责的政府，投资者才不必担心“所托非人”。上海、广东两地的经济发展水平已接近发达国家。如果最终被确定为首批试点，它们理应以地方债发行为突破口，为中国地方治理趟出一条新路。