审批寻租回流：权力的傲慢

　　章剑生

　　如今的行政审批“寻租”这一顽疾呈现出以下特点：

　　一是 “红头文件”设置行政审批项目呈明显增加和回流趋势。二是行政审批权集中导致集中腐败。三是收买专家论证意见。四是透明度、规范化、针对性有待进一步提高。清理掉的审批项目多是些涉及面窄、与百姓生活相关度低的，而涉及面宽、与百姓生活息息相关的项目依然不肯放松管理。

　　《行政许可法》无论从思想观念还是制度设计上，与现代法治理念基本一致。但《行政许可法》实施前后，至少以下几个事实足见政府对行政审批制度的“偏爱”：通过发布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，在依照《行政许可法》规定已经失效的部门规章所设定的行政审批项目中，又恢复实施了其中500项；通过《关于清理行政审批项目的通知》等规范性文件，创造出与许可相平行的“审批”、“核准”、“审核”、“备案”等概念，《行政许可法》实施后，政府利用这些概念将原本应受《行政许可法》规范的行政行为排除在该法律规范之外，导致当下行政管理中客观存在着不受《行政许可法》规范的所谓“行政审批”。在这类行政行为中，政府有相当大的行政裁量权，相关规定不仅法律位阶低，且许多是不公开的“红头文件”。

　　制度是为人办事用的，原则上越简单越好。现在所谓“制度创新”，需要我们警惕一种倾向：巩固和扩大部门利益，或人为堆砌制度，以为制度越多越好。好的制度是低成本运作的制度。如果一个企业经营者需要花大量时间与政府打交道，比如应酬，那就说明我们的制度有问题，而不仅是政府管得太多的问题。虽然自2001年以来行政审批制度改革一波接一波，从公开报道看，行政审批制度改革也是硕果累累，但这些仅出于行政机关单方面“报喜”，不能否定个案中暴露出的“寻租”等事实大量存在。

　　这样的现状与中国政府主导型的改革之间具有相当密切的关系。当政府控制了改革进程后，一切旨在削减(弱)政府权力的改革方案经常在政府工作流程中被梗死。行政审批原是计划经济体制下政府管理经济和资源配置的重要手段，它的诟病主要是权力寻租。市场经济形成过程中，由于政治体制严重滞后，即使在《行政许可法》实施后，政府仍执“审批”之权不肯松手，并想方设法为其合法化。这种与市场经济内在逻辑格格不入的制度，竟被不断强化，实在令人费解。公权力的傲慢与狂妄都与之有关。

　　经过30年改革之后，利益格局错综复杂的势态已基本形成，在国家、集体之外，已形成许许多多独立的利益主体。这种势态或多或少改变了今后改革的模式：从原有的“命令与遵从”到“利益交换”。如在行政审批过程中申请人及利害关系人的参与，本质上是种利益交换过程。行政审批制度上的漏洞，有时使参与质变为行政审批机关的一种利益“拍卖”。行政体制改革滞后，为行政审批中的利益博弈提供了“合法”空间，而“维稳”的政治正确则进一步强化了行政审批向巩固、扩大行政权力的方向回归。在这两种制度性因素尚未消解之前，依附于行政审批之上的利益博弈就不可能被剥去。假如我们今天面对这两种制度性因素感到无能为力，那么尝试一下“公开”或可产生柳暗花明的效果。将行政审批过程最大限度公开于公众监督之下，或许会让寻租者的利益追逐有所收敛。(本文摘编自第339期《人民论坛政论双周刊》，作者系浙江大学法学院教授)