胡怡建：小税收大争议中的改革期待

　　胡怡建 

　　一税激起千层浪

　　月饼征税和房产加名征税是我国个人所得税和房产交易契税中的一个小小项目。所谓“月饼税”，是指单位如果向职工个人发放月饼，应折算成货币计入个人当月收入计算扣缴个人所得税。而“房产加名税”，是指夫妻一方，在婚后如果要在婚前另一方购置的房产上加名，需视同不动产赠与，缴纳不动产交易契税。

　　然而，就是这两个小得不能再小的税收项目，最近却名声大振，闹得沸沸扬扬。不但百姓饭后茶余议论纷纷，报纸杂志、电台和电视台，更是不惜篇幅争相报道，各种观点和看法充斥着媒体，一时间成为社会舆论焦点。打开百度搜索竟然有多达67万条相关信息(编注：指作者撰稿时的搜索结果)。更有些好事网站组织网民投票，在16000多网民参与的该不该征月饼税的某网上投票中，投反对票的高达92%，出现一边倒的倾向，不赞成率超过今年全国人大网上对3000元个税起征点投票。

　　在这场一边倒的争议中，税务机关更是陷于舆论的风口浪尖。北京市税务机关在回答记者提问对月饼是否应征税时，因理直气壮地说出“不但应征税，不征税的一旦发现将予以重罚”的依法征税观而被广泛引用。也有媒体私下询问上海市税务机关工作人员是否应征税，后者回答，如果主动申报的自然征税，不申报的也不会处罚，媒体更为这种合情合理征税观而叫好。南京市税务局因婚姻法新解释出台后，在关于房产更名税上先是要强硬征税，再是听取上级意见，最后又推翻征税说法，五天三次反复无常而备受指责。武汉、成都、青岛、苏州、无锡等地一直征收房产加名税的税务机关，更是由于财政部和国家税务总局一纸免征房产加名税通告，因无言以对而陷于尴尬境地。

　　我们的税收怎么啦？小小月饼税和房产加名税为何会掀起如此大的社会争议？一税激起千层浪，税收虽小，问题很大，令人深思。

　　争议焦点：法、理、情

　　月饼征税是否合法？房产加名是否应征税？月饼和房产征税争议从何而起？争议焦点又何在？从理论研究视角来看，是一个个不能不回答，也无法回避的现实问题。

　　先就月饼税来看，本人持月饼税合法、不尽合理，但不合情的观点。说其合法，系因我国个人所得税法规定，个人应税所得包括货币收入，以及非货币实物收入，月饼作为个人实物收入的一种形式，征税符合法律规定。说其不尽合理，也就是其既有合理性，又有不合理性。

　　合理是因为不同企业发放个人收入既有货币，也有实物，如果仅对货币收入征税，而实物收入不征税，不但会引导企业以多发实物来替代货币，导致税收流失，也会导致不同企业因发放实物多寡而纳税不公。

　　不尽合理是说，发放实物情况复杂，用简单办法处理不尽合理。从实物资金来源看，有以成本开支的，也有以福利和工会经费开支的，还有以员工缴纳会费购置的。从实物类型用途看，有工作需要的劳防用品，也有私车公用油卡补贴，更有通讯和交通货币化改革的发放。因此，需要视是否与生产有关，是否有利于节约开支，是否分发到个人等情况区别对待处理。

　　说其不合情是说，对象征团团圆圆的小小月饼征税，不合国人的人之常情。

　　而对于部分城市征收房产加名税，本人认为既不合法又不合情理。说其不合法是指诸如南京市税务局等地方税务机关提出征收房产加名税，不符合法律程序。由于我国现行契税并没有规定夫妻一方婚前房产婚后另一方加名要征契税，婚姻法新解释对婚前房产产权归属作了新的厘清。面对婚姻法新解释，地方税务部门根本无权在中央立法部门做出新的法律规定和解释前自行提出征税，征税不符合法律程序。

　　说其不合理是说，对夫妻一方婚前房产的婚后归属，婚姻法的新解释认为应由夫妻双方协议解决，无法达成协议的可认定归属婚前产权方或首付款方。而地方税务机关贸然断定婚姻法新解释所定义的婚前房产婚后加名属赠与，应征收契税，这个解释不合理。而不合情是婚姻法目的是为稳定婚姻关系，如果因加名征税必将加重加名者税收负担，不利于协议加名实施，容易导致夫妻双方因不必要的税收支出而感情不和。

　　依法征税：法在理中

　　从上述单位发放月饼和夫妻婚前房产婚后加名是否要征税来看，争议焦点在于税收征收中的法、理、情。当税处于合法不合情理，或合情合理却不合法的状态中时，如何来处理税收中的法、理、情，究竟是法大于情、理，还是情、理大于法？

　　我们认为，在税法既定前提下，作为执行征税的各级税务机关，负有义不容辞的征税职责，依法征税天经地义。但作为执行征税的各级税务机关，在负有依法征税的职责的同时，同样负有依法不征税的职责。也就是说，除了对于税法规定不应该征税的不征税之外，对于税法没有明确规定征税或不征税的，应首先从保障纳税人合法权益的角度考虑行使不征税，而不是从保障国家税收利益考虑行使征税，因为税收立法精神是保障纳税人权益，防止行政部门滥用权力。  

　　如对于这次争议最大的房产加名税，税法并没有规定婚姻法新解释出台后要征税，而南京市税务局提出征税，更有武汉、成都、青岛等地已不动声色地征了好多年，都是地方自由裁量权过大，任意扩大征税权而损害公民利益的反映。如果没有媒体介入、社会舆论呼声，南京市税务局等一些地方就会让征税合法化。财政部和国家税务总局及时做出夫妻一方婚前房产婚后另一方加名免税的决定也说明，地方无权征税，征税不合情理，免税顺应民意。

　　另外，对于不合情理税法，作为税务机关理应履行依法征税，但作为制定税收法律的立法机构和决策机构，是任由不合情理的税法依然存在，还是改革不合情理的税法，结论应是后者。税法制度为什么要改革，就是因为我们税法存在诸多不合情理地方，改革的第一要务就是要让不合情理的税法变得合情合理。

　　破解难题在立法

　　我们认为，在我国税法体系中，不合情理的税法比比皆是，月饼征税和房产加名征税仅是冰山一角。那么，我国为什么会存在如此众多不合情理的税法呢？问题在于我国税收立法制度存在较大缺陷。

　　主要问题是，我国税法由行政立法，除了个人所得税法、企业所得税法及今年刚通过的车船税法外，其他税法都由人大授权国务院制定暂行条例。这样，行政机构就同时履行着立法、执法、司法职责，立法很大程度上是保障政府收入为最高目标，执法又要以保障政府利益为最高利益，而司法裁决也不能作为执法依据，三权集一身使税收立法、执法和司法很难形成制约。权力机构更多关心的是依法征税，而较少关心依法征收的税是否合乎情理，税法缺少自我纠错机制。行政立法也使税务机关自由裁量权过大，税法执行不统一，同样税法在各地执行差异较大，导致地区之间不公。

　　因此，要让税法合情合理，关键在于改革我国立法制度，由行政立法改为人大立法。人大立法之所以优于行政立法，至少使立法和行政分离，立法机构让公民参与，将会使税收立法更多倾听民声、反映民意、顺应民心。今年，个人所得税在修正时，用网络投票方式，广泛征求民意，通过立法机构、行政机构和公民共同参与的博弈，最后在行政部门提出3000元起征点方案基础上，进一步提高为3500元。为此，有专家撰文把500元称为体现民意的500元，把网上投票称为税收改进一小步，民主立法一大步。体现民意的500元也使个人所得税起征点变得更为合情合理，得到大多数公民认可。

　　在公民参与人大立法后，我国出现了公民关心税法热情从未有过的高涨，不但唤醒了公民维护税法权益意识，也同时提升了公民履行依法纳税的职责。为此，我国人大也正在积极争取收回税收立法权，将税收由行政立法改革为人大立法已纳入人大“十二五”立法规划。

　　根本在于用好税

　　这次有关月饼税和房产加名税的社会热议，表面上来看只是有关税收法、理、情的争议，但从其所处的背景来看具有更为深层内涵。

　　我们认为，如果说今年个税起征点网上征询意见最后提高500元，唤起了公民维护税法权益意识，那么，有关政府部门“三公消费”迟迟没有公开、公开的内容又很粗糙，滥用税收的情况随处可见，就更应激发起人们要求政府部门将税收支出公开，并接受社会监督的理念。

　　一般认为，税收事实上是政府代公民进行的公共理财。政府为什么有权征税？是因为政府向公民提供了公民所必需，但无法由市场提供的公共品和公共服务。公民为什么有义务纳税？是因为公民享受了政府提供的公共品和公共服务。政府既然是代公民进行公共理财，那么，政府就有必要公开其全部收支账户，为公民提供的公共品和公共服务究竟花了多少钱？钱从何而来，是否有法可依，是否合情合理？花钱为公民提供的公共品和公共服务是否为公民所必需？有限的钱是否花在公民最为迫切需要的公共品和公共服务上？是否存在“三公消费”过高滥用税收情况？诸如此类问题都要向公民有所交代，来接受公民监督。

　　但由于我国财政收支的公开透明不尽如人意，公民的税收知情权、监督权没有得到有效行使，公民对政府部门税收的使用并不满意。同时，今年物价上涨较快，政府税收增长更快，上半年在我国经济并不景气的情况下增幅高达接近30%，但居民收入增长较慢，实际购买力下降，价格、税收与居民购买力形成巨大反差，也是激发人们对税收不满意的重要原因，对月饼税和房产加名税借题发挥只是表达一种情绪罢了。

　　因此，我认为人们对税有看法事小，但隐含在税收背后所反映出的问题事大，税不在于征多征少。关键是税法要体现法、理、情的统一，不但要征好税，更为重要的是用好税，唯有如此才能提升政府税收公信力，提高公民对税收的满意度。 (作者系上海财经大学公共经济与管理学院教授)