量化民生：建立中国民生发展指数

　　唐任伍(微博) 果佳 王宏新等

　　一、“民生”乃治国之本

　　进入2011年，中东、北非等地风雷迅起，突尼斯、埃及、利比亚、也门、叙利亚等国政局动荡，一些政府到台，国家政权易帜，领导人出走或被羁押受审。引发这些事件的主要原因，在于这些国家民生失调，政府腐败，失业严重，居民生活水平下降，从而引发社会动荡。从提波特模型构建的“用脚投票”到中东、北非事件引发的严重危机，无一不体现着民生发展的重要性和政府执政的合法性。

　　“民生”是个古老的话题。在我国传统思想体系中，“民生”一直占据政府治理的重要地位。《左传·宣公十二年》中就有“民生在勤，勤则不匮”。《辞海》将“民生”解释为“人民的生计”。春秋战国时期兴起的各家学说——老子、墨子、儒家等均强调民生的重要意义，将民生与为政之道紧密联系，阐释了民生对治道的重要性。儒家构建的“大同”社会终极目标更是使得“民生”议题成为整个中华传统文明的优先议题。至近代中国，孙中山先生提出民生主义，再次将民生与民族独立、民主政治提升到同等重要的地位。

　　新中国成立以来，党和政府十分关注民生，将“民生”与“国计”并重。据统计，1954-1995年这四十年间，“国计民生”一词均出现在年度政府工作报告中，体现了党和政府经济发展与民生保障并重的治国指导思想。但是，改革开放30年在带来经济飞速发展和人民生活水平大幅攀升的同时，却也伴生了诸如高污染、高能耗、收入差距增大、社会矛盾加剧、生活压力上升等问题，对民生形成了严重冲击。这种不平衡的发展迫使人们反思“富民”与“国强”间的辩证关系，对民生的回归、对幸福的回归是这种反思的最大表现。

　　党的十六大报告中提出“社会更加和谐”的要求；十六届三中全会提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的“科学发展观”；2006年，十六届六中全会明确提出解决民生问题，“以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”。可以说，在“十一五”开局之年，民生议题就成为最受关注的施政议题之一。

　　“十七大”将民生提到了前所未有的高度，提出了保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会的主题思想。

　　中国吸取前苏联解体、中欧巨变、中东、西亚事件的教训，将解决民生作为治国之本。2011年是“十二五”规划开局之年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》10次提到“民生”，提出坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展和改革成果惠及全体人民。中国，一个建设“民生”的时代已经到来。

　　二、量化民生，建立中国民生发展指数

　　民生指数、幸福指数已成为国际社会广泛采用的用以度量一国社会发展的重要指标体系。世界范围知名的指数体系包括联合国人类发展指数、世界卫生组织健康指数、盖洛普健康指数等。这些指数对评估政府作为、地方经济发展健康程度、指引国际资本流向都有着重要作用。但适合中国国情的民生发展指数开发仍然相对滞后。为了科学地改善和发展民生，提升中国人的幸福指数，为中国建设民生型国家提供科学决策服务，北京师范大学管理学院、政府管理研究院组成课题组，构建了“中国民生发展指数”，用以量化中国的民生发展。

　　“2010中国民生发展指数”侧重对中国省级民生保障与改善进行横向比较，着力探索与理解中国民生问题区域发展的基本规律，为各级政府施政提供有针对性的政策建议。指数编制充分考虑科学性、系统性、可操作性、可比性和可量化性，从民生与群众生活的密切相关性和丰富性出发，多角度、多层次地考察了民生的内涵和外延，经过归类、调整和梳理，构建了三大一级指标、13个二级指标及27个三级指标、62个四级指标。

　　如图1所示，中国民生发展指数测度主要包括三大类，即民生质量指数、公共服务指数和社会管理指数。这一分类充分体现了政府行为与民生发展间的关联关系。民生质量指数反映当前民生发展的状态和水平；公共服务指数体现政府保障和促进民生所提供公共服务的水平和进度；社会管理指数反映政府加强社会管理能力建设，发展社会事业的水平和进度，引入这一指数更加体现了服务型政府由统治向服务、由政府单中心治理向多中心治理的转变。为保障数据科学、准确，指数采用的基础数据全部来源于公开出版的年鉴或者相关部门公布的指标数据，截取2010年各项统计数据进行测评，并对数据进行了无量纲化处理以利于综合集成。

　　三、2010年中国民生发展成绩不小，问题不少

　　运用“中国民生发展指数”对全国2010年中国内地除西藏外的30个省(区、市)民生发展情况进行了定量分析，如图2所示，统计结果显示中国省级民生发展呈现三大特征：

　　一是省级民生发展区域集中度较高，与地区经济发展高度关联，大致呈现出从“东部—东北部—中部—西部”由强渐弱的阶梯形分布趋势，这表明“保民生”和“促发展”两者间并不矛盾，通过转变经济发展方式，在发展经济的同时，不断保障和改善民生是必要和可行的。民生发展指数排名前10位的省份中，除辽宁(第8位)位于东北地区外，其余9个省份全部位于东部地区；排名第11至20位的省份中，囊括了东北地区的全部三个省，中部地区占据了4个位次，西部地区有三个省份，分别是内蒙古(第12位)、陕西(第13位)以及重庆(第16位)；排名末10位的省份则大部分位于西部地区，共计7个。这一发现揭示了经济发展与民生发展的高度相关关系，也再次验证了国内外其他同类研究的相似发现。

　　二是在排名呈阶梯形总体趋势下，部分省份呈现出与其所在区域总体位次趋势不一致的情形。有的省份民生发展水平明显强于区域平均水平，如西部的内蒙古、陕西进入前15的位次，分别排名第12和第13位。有的省份则大大落后于同区域的其他省份，如海南排名第25位，与其他东部省份的民生发展水平存在较大差距。这些“例外”省份为进一步探寻民生发展的条件、特别是在资源环境约束既定情况下研究民生进步的条件提供了很好的样本。

　　三是排名表现出较强的区域经济和政治实力相关性， 表1中，如位于东部的北京、上海、天津等三大直辖市占据了排名的前三位，说明作为经济、文化、政治、外交中心的发达省级单位，在民生发展领域效果突出。而这三大直辖市，在其他排行榜中，如城市竞争力、社会建设、公共服务排行榜，也都占绝领先地位，这说明民生发展与中央政府关注程度、地方政府公共服务投入水平、城市管理水平和国际化程度有着密切关系。虽然本指数未进行主观市民调查，但这三地相对发达的公民社会和公民权益意识也都与民生发展高度相关。

　　梳理2010年中国民生发展状况，存在的主要问题表现在下列方面：

 2010中国省级民生指数排名

指标	中国民生发展指数
地区	指数值	排名	地区	指数值	排名
北  京	0.739	1	重  庆	0.364	16
上  海	0.635	2	湖  南	0.351	17
天  津	0.536	3	河  南	0.349	18
江  苏	0.524	4	山  西	0.346	19
浙  江	0.515	5	新  疆	0.340	20
广  东	0.472	6	江  西	0.336	21
山  东	0.457	7	宁  夏	0.331	22
辽  宁	0.440	8	安  徽	0.330	23
福  建	0.408	9	四  川	0.325	24
河  北	0.381	10	海  南	0.308	25
湖  北	0.379	11	青  海	0.301	26
内蒙古	0.372	12	广  西	0.297	27
陕  西	0.370	13	甘  肃	0.272	28
黑龙江	0.369	14	云  南	0.256	29
吉  林	0.365	15	贵  州	0.200	30

　　一是收入分配差距依然严峻，表现为劳动者报酬、城乡之间、区域之间、行业之间、不同群体之间以及非法收入和灰色收入之间等的差距。其中城乡差距达到3.3倍，东西部地区农村居民家庭人均纯收入的差距呈现扩大趋势，垄断行业职工工资远高于竞争性行业职工工资，还有隐性收入和灰色收入等问题。产生收入差距的原因除了体制因素和政策因素之外，其深层次的原因在于当前经济发展方式存在的问题以及经济结构失衡。

　　二是就业总量持续增加，但就业供需矛盾突出，就业结构不合理，劳动力市场发育不成熟，劳动力市场分割、就业歧视与劳资关系不和谐，公共就业服务体系不完善。

　　三是教育公平与教育均衡问题突出，学校之间办学条件、教育质量存在差距，优质教育资源不能完全满足社会需求，高等教育质量远远不能满足经济、社会发展的需要。

　　四是居者有其屋的美好目标上不能实现，房价虚高现象严重。由于制度的不完善，住宅市场中大量的投资投机性行为无法挤出，导致泡沫严重，住房价格呈现非理性增长，超出普通民众可以承受的范围，影响国家宏观调控的效果。保障性住房建设则面临着体制、资金等问题。

　　五是社会保障体系建设滞后，社保各项基金统筹层次过低，人人公平享有社会保障的目标首先尚有很大距离，以职业为区分基础的社保“双轨制”严重撕裂社会保障体系，商业保险、慈善事业等补充社会保障事业发展缓慢。

　　六是医疗卫生体制改革举步不前，“看病难、看病贵”、“医疗资源分配不公”等关系到社会民生的焦点问题尚很突出，基本医疗保障制度的缺位影响经济发展与社会稳定。

　　七是生态问题依然严峻，环境退化造成的损失十分巨大，环境压力持续上升，以经济发展为导向的政府考核体制及其“运动式”、“突击式”的治理模式影响环境生态的可持续性治理，“多头管理”割裂分散的部门结构阻碍环境治理的部门协调和合力的形成，削弱政府治理能力。

　　八是慈善与社会服务仍处于成长与转型阶段，政府在慈善事业中的定位和边界仍不清晰，行政色彩浓厚，不利于其发挥保障民生职能；慈善组织公信力和能力建设不足，难以满足参与社会建设、社会管理的新需求；社会工作岗位开发不足，政府财政保障缺失；慈善与社会服务专业人才缺失，，从而限制其在社会建设和保障民生方面发挥更大作用。

　　四、改善民生的政策建议

　　吸取世界上一些先进国家改善民生、发展民生的经验和教训，将经济发展成果不断转变为人民福祉，是政府的首要职责。基于民生发展指数与定性研究分析，构建服务型政府、保障和改善民生，应着力做好以下八项工作。

　　1.加快收入分配体制改革，缩小居民收入分配差距。在健全和完善社会主义市场经济体制的过程中，当务之急是建立、完善发展型经济社会政策，致力国民的共同富裕，保证广大劳动者参与分享经济社会发展的成果；摒弃以经济政策替代社会政策的倾向，追求包容性增长和参与型的社会分配结构；在居民可支配收入之外通过增加结构性的财政转移支付——特别是在教育、医疗、社会保障以及其他基本公共服务方面提高财政支出比例，增加整个社会的有效需求，保证经济社会发展的长期动力。因此，必须尽快落实如下措施：切实增加农民收入；提高最低工资标准；合理制定国家财政供养人员的薪金标准；加快国有企业管理层的薪酬制度改革；深化垄断行业收入分配制度改革；加快财税制度改革；加快建立健全社会保障体系；增加公共服务支出，改进公共服务；整顿和规范收入分配秩序，取缔非法收入；建立“十二五”期间职工工资年均正常增长机制，实施五年内翻番的“涨工资方案”，调高个人所得税起征点，建立对低收入阶层补贴保障机制，使劳动者报酬占GDP比率逐步上升，克服利润侵蚀工资现象。

　　2.综合运用各种资源，构建和谐就业环境。解决就业问题的实质是让有就业需求的人员能顺利就业，让就业的人员的就业质量更高，让失业的人员能够尽快再就业或者有足够的失业保障，让就业更加绿色，同时保持劳动力市场的高效率。因此，政府在解决就业问题的过程中，可以将对象主体分为对象人和对象市场，即微观层面和宏观层面。在微观层面，政府需要解决好对象人就业中的问题，即保障和保护个人就业权益；在宏观层面，政府需要解决对象市场中的问题，即积极推进绿色就业、健全和完善劳动力市场。

　　3.落实教育远景蓝图，实现公平与均衡教育发展目标。能否沿着既定路径，将蓝图转化为美好的现实，关键在于如何落实。要健全领导体制和决策机制，各部门之间实现资源整合和协同配合；同时探索完善督查协调机制，加强绩效评估和行政问责，确保中央重大教育决策的执行力和公信力。

　　4.保障与调控两手抓，构建保障性住房和商品房体系。在供给方面，扩大居住用地和住宅的供应规模并优化其结构，有效增加市场供给，同时培育一个成熟的住房租赁市场，分流掉部分市场需求压力；在需求方面，加强住宅市场调控与监管，合理引导住房需求，运用金融、财税等手段抑制投机性住房需求，合理引导住房预期并培养民众正确的住房消费观念；在保障性住房建设方面，加快保障性安居工程建设，完善保障手段和模式，构建起多层次保障结构，拓宽资金来源，确保资金落实到位；在政府调控方面，正确把握政府和市场边界，明确宏观调控思路，确保调控政策系统性、多元化，并在充分考虑各地区住房事业发展差异的基础上制定宏观调控方案，防止“一刀切”的同时又注意协调区域发展平衡。

　　5.“渐进”方式推进，构建广覆盖社会保障体系。为实现“十二五”规划中提出的“健全覆盖城乡居民的社会保障体系的目标，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设”。

　　6.深化医疗卫生事业改革，推进医疗卫生服务事业发展。进一步统筹城乡医疗卫生服务机制，放宽村民与居民就医看病的地域报销限制，建立城乡一体化的基层卫生服务机构，确保药物、医疗器械和医务人员的充足配置。通过扩大不同层级和地域的公立医院竖向与横向定期交流、相互帮扶、对口援建及远程医疗顾问等举措，缩小地域及层级医院之间的医疗水平差距。提高基层医务人员工资水平，通过增加收入及其他方式，稳定基层医疗卫生人才队伍，确保基层医疗服务不会因为布点分散而降低水平。在医疗卫生公益性的前提下，及时推进社会资本有效参与，使医疗卫生事业可持续发展。加大发展商业医疗保险力度，并在发展中逐步解决现有医疗保险体系问题。

　　7.强化技术创新，加快生态环境治理。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，积极应对气候变化，通过发展循环经济，推广低碳技术，达到节约能源、降低温室气体排放强度的目的，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。首先，加快技术创新，自主研发替代能源技术和其他相关技术，为突破环境容量限制提供技术支持；其次，政府还需要变革官员考核体系，将环境保护与能源安全纳入考核指标，扭转其经济主导、唯GDP论的发展观念，加快资源节约型、环境友好型社会的进程；再次，要加大部门协调力度，促进政府环境治理的部门协同；最后，加强人才储备，增加教育和科研经费投入，培养技术创新人才、专业研发人才、外交人才和环境管理人才。

　　8.转变政府角色，推进慈善与社会服务建设，由“主导者”向“引导者”转变，减少对慈善与社会服务组织日常运作的行政干预，把工作重心放在制定和完善税收优惠政策，加强慈善与社会服务组织监督和评估，开发社会工作岗位，扶持慈善与社会组织发展等领域；着力推动慈善与社会服务组织的民间化转型，通过放宽登记管制、分离登记资格与公募资格管理、扩大社会捐赠主体等方式，大力培育相对独立的民间慈善与社会服务组织；鼓励高校等研究机构开设相关专业教育和培训课程，推进慈善事业研究，优化社会工作人才工作环境，激励与促进慈善与社会服务组织专业人才的培养。

　　北京师范大学管理学院、政府管理研究院，“中国民生发展报告”课题组。课题组负责人唐任伍。北京师范大学管理学院执行院长、政府管理研究院院长。