财新观察：根治刘志军综合征

　　铁路改革需公众、系统内部和高层政治决断三方面合力，而决策层强有力推动最为关键

　　9月21日，国务院“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组通报了事故调查进展情况。虽非最终结论，但这个阶段性报告透露的信息显示，可能用不了太久，最终结论就会发布。这份措辞严谨的报告给人的印象是：技术分析和责任分析已经趋于取得共识，大脉络已经比较清晰，下一步的主要工作应当是逻辑一致性的完善，更为关键的是权衡责任认定后的处置层次和范围。目前，公众对信息公开的要求十分强烈，我们有理由对调查组揭示的真相抱以期待。

　　真相、依据调查结论展开的责任追究，以及“7·23”事故之后铁道部立即在全路范围内开展的“整改”，将提高铁路运营的安全，对端正路风、改进铁路系统工作，将起到积极作用。但是，上述整改触及的只是“表”，深层次的问题不是通过责任追究和部门整顿能够解决的。所谓的深层次问题，指的是铁道部门沿袭60多年的体制。

　　“7·23”事故激发的舆论大潮像海啸一样冲击着这处计划经济最顽固的遗存，充分暴露了这一体制的弊端，不改革再也说不过去了。自前铁道部长刘志军落马、新部长上任始，铁道部也显示了若干改革的迹象。盛光祖部长在多个场合提及铁道部的改革。9月19日出版的《新世纪》周刊披露了这一准备实行的改革计划，但它是远远不够的。

　　自刘志军主政铁道部以来，“大跃进”式基建投资压倒了改革。在过去的八年间，市场化改革的探索被终止了，“政企合一”的垂直管理体制得到强化。在铁路系统，我们看到了吴敬琏先生一再警告的“向旧体制的复归”，尤其是2008年金融危机以来，这种趋势变得更为明显。从经济学角度描述这一体制弊端，就是经济学家科尔奈提出的“软预算约束”。以高铁为代表的发展模式，已经脱离了对盈亏的考量，对“政治账”的计算要远高于“经济账”的计算，结果，我们看到的是高负债支撑下的“高铁奇迹”。

　　据统计，从2008年到今年上半年，铁路累计投资达2.35万亿元。到今年上半年，铁路系统总负债达2.09万亿元。而根据2010年度铁道部审计报告，2010年铁路系统税后利润仅为1500万元；到2010年年末，累计亏损772亿元。根据专家测算，目前铁道部的在建工程都是负债建设。在民营企业贷款十分困难的情况下，铁路建设总能以低于市场的利率轻易得到贷款，但其风险也越来越高。根据银监会今年5月“腕骨”监管指标体系考核，五大国有银行铁路贷款均超过15%的监管目标值。铁路巨大的债务负担，绑架了中国经济，同时也为铁道部的改革设置了极大障碍，因为任何改革都不得不考虑如何处置不断攀升的债务负担。而不改革，继续延续其高负债发展模式，只有不断注入巨资，从而堕入恶性循环。一旦资金链断裂，势必引起金融危机。

　　根据科尔奈的分析，软预算约束的体制条件是“与上级搞好关系”。他说：“与其劳心费力地监督工厂的生产营运状况，倒不如在当权者的办公室走廊上踱来踱去，或者游说上级，更加实用。”这句话准确形象地描述了刘志军的言行。他编造了一套“高铁修辞”掩饰其内在的预算软约束，“中国速度”“中国梦”等“国家理由”成为其脱离实际、违背市场规律实施大规模铁路融资的借口。结果是，围绕铁路建设，滋生了庞大的利益集团。政商一体的体制营造了巨大的寻租空间，使得铁路系统成为腐败高发地带。与此同时，基层员工的收入却提高缓慢。其塑造的利益分配体制重向上轻向下。

　　由于其典型性，我们可将铁路系统出现的软预算约束带来的病症，称为“刘志军综合征”。此病症必须通过改革来医治。铁路改革是一项艰巨、复杂的工程，需要三方面动力的结合。首先是公众。这方面的动力已经具备了。其次是铁路系统内部。盛光祖上任以后，铁道系统已经意识到刘志军时期的发展模式难以持续下去了，也承受着巨大的舆论压力。第三是来自高层的政治决断。铁路在国民经济中地位特殊，其改革具有很强的联动性，因此，铁路系统的改革，不像竞争性企业转制那样单纯，需渐进谨慎，但铁路系统一再暴露的问题说明了拖延解决不了问题，相反只会在恶性循环中越陷越深，必须拿出壮士断腕的决心，从现在就激活改革。决策层的强有力推动最为关键。

　　从总的改革形势看，选择铁路改革为突破口，能起到“四两拨千斤”的效果。铁路“先行官”一动，其他领域的改革就会比较容易跟进。如果改革意志坚决，措施得当，符合市场经济规律的新铁路体制仍有望成形。