何立新：如何缩小收入分配差距

　　如果建立城乡统一的财政融资的国民年金制度，将大大改观农村地区社会保障水平，有助于降低城乡的老年贫困人口，缩小城乡内部以及城乡间的收入差距。而且，这也会弥补政府在农村社会保障建设上过去长期的缺位

　　文  何立新

　　近日刚结束的中央经济工作会议明确提出，要研究制定收入分配改革方案，努力扭转收入差距扩大趋势。

　　近年来，随着收入差距逐渐扩大，社会保障制度的再分配职能越来越受到人们关注。与此同时，对其诟病和指责也屡屡见诸报端。那么，2012年，我们该如何揭开人们对社会保障的困惑？

　　现行的社会保障是否扩大了收入差距

　　目前我国社会保障制度到底有着怎样的收入分配效应？

　　合乎社会价值取向的社会保障应该更有利于穷人，具备收入转移向低收入人群倾斜的“正向调节”作用。而国家统计局的数据显示，可支配收入水平越高的家庭从社会保障得到的好处越大，并且富裕家庭的收入改善速度要远快于贫困家庭。

　　中国社科院城镇居民住户调查的微观数据显示，社保使城镇居民初次分配收入基尼系数改善率在20%以上，不管工作还是退休人群其收入分配都变得更加均等。

　　并且，社会保障的再分配效应更多体现在退休人口上。即使按照国家统计局的宏观数据，2002年到2008年间，社保也降低了城镇居民家庭初次分配收入的基尼系数，当然改善程度不高，平均改善率为0.07%。然而，社会保障的再分配作用还不足以抵消逐年加剧的初次收入不平等程度，这也致使有人误认为社会保障加剧了贫富分化。

　　哪些人群从社保中获益最多

　　从我国社会保障的再分配效应看，有明显的内部结构特征，这是较为重要而又常被忽略的方面。

　　比如，社保的受益具有一定年龄偏向性。根据中国社科院城镇居民住户调查数据，中老年人都获得了纯受益，即从社保体系中得到的收入大于其所支付的社保费用；16～39岁的年轻人从社保得到的转移性收入要小于所支付的社保费用。

　　由于社会保险中主要部分的养老保险具有年轻时缴费，老年时受益的特点，出现上述年龄偏向性无可厚非。不容忽视的问题是，收入较低的年轻人并没有得到较多的收入转移，他们支付的社保费用大于从社保体系中得到的转移支付，也就是说同样是低收入者，中老年人得到了正向的收入转移，而年轻人没有得到。

　　除年龄偏向性特征外，部门差异也存在于社会保障中。在我国，行政事业单位和企业实行不同的养老金计发办法。而养老保险在社会保障中起着主要的收入调节作用。根据中国社科院调查数据可以发现，如果没有养老保险，社会保障对收入差距的改善程度大致在1.12%。

　　国家统计局数据显示，虽然1999～2008年以来行政企事业单位的养老金领取额都有所提高，但行政事业单位还是高于企业，是企业的1.45～1.83倍。不过，近年来，部门差异已呈缩小趋势。

　　另外，用于社会保障的财政支出有着一定结构差异。据国家统计局数据，1999～2008年财政用于社会保障支出占财政总支出的比重在8.6%～12.2%之间，其中，财政用于行政事业单位离退休养老金的支出比重最大，基本维持在3%以上；用于就业补助、城市居民最低生活保障及自然灾害救助等方面的支出一直没有超过1%，而近年来该比重正明显增加并以较大速度增长。

　　从这种支出结构可以看出，社会保险覆盖对象、退休人员是财政社会保障转移支付的主要受益者，而低收入者、就业困难人群等其他社会成员的受益则有待提高。

　　如果考虑农村地区的话，则社保对收入差距的调节又会打折扣。尤其在城市化和老龄化的大背景之下，社会保障的改革之路显得任重而道远。

　　国民年金是一个值得尝试的选择

　　从制度建设角度看，政府在加强社会保障制度缩小收入差距的再分配作用方面还是有作为的空间：如近期可调整财政社会保障支出结构，加强财政对就业困难者以及低收入者的补助力度，建立城乡最低生活保障领取金额与物价指数联动的自动调节机制是一项有效的措施。中长期则可通过对养老、医疗等主要保障制度的完善发挥积极作用。

　　要改变中国社会保障逆向分配收入的现状，一项重要的政策措施就是推动城市企业职工和机关事业单位的养老保险的制度衔接，建立覆盖城镇各类劳动者的统一基本养老保险制度。

　　不过，考虑到城乡收入差距，要想充分发挥社会保障制度的收入调节作用，建立促进城乡劳动力流动的城乡统一的社会保险制度或许是一种更为有效的途径。其中，建立可以覆盖全体社会成员的普惠制养老保险制度，即国民年金是一个值得尝试的选择。

　　具体制度设计可采用非缴费型的，也可采用缴费型的。非缴费型国民年金是指养老金的领取不以是否缴纳保险费为条件，而是以公民资格为领取条件，无论居住在城乡，无论退休前从事什么职业，只要是中国公民，达到规定的年龄后就可领取养老金。通过加大财政投入力度，使养老保险能覆盖全体社会成员，包括农民、个体户等，使社会所有的人在年老后都能够享有相同的基本的保障待遇。

　　如果建立城乡统一的财政融资的国民年金制度，将改观农村地区社会保障水平，有助于降低城乡的老年贫困人口，缩小城乡内部以及城乡间的收入差距。而且，这也会弥补政府在农村社会保障建设上长期以来的缺位。

　　从国际经验来看，随着工业化城市化的推进，许多国家都建立非缴费型或缴费型的普惠制养老和医疗保健制度，这些制度的引入使社会福利政策覆盖到正规部门之外的经济活动人口，在预防和消除贫困，遏制城乡收入差距扩大上发挥了作用。

　　日本在上个世纪60年代初就引入了普惠制的养老保险制度，称为国民年金，覆盖到20岁以上60岁以下的所有居民，资金来源在制度创建的第一年即1960年全部由财政负担，从1961年开始实施参保者缴费的制度，但其中1/3规定由国家财政负担，列入国家预算，这一比例从2009年开始提升到1/2。

　　在国内，曾经备受关注的“神木模式”就是具备普惠性质的医疗保险制度。虽然对该模式尚存在争议，但加大财政投入力度，建立普惠制社会保障制度的启示性意义仍然有价值。

　　更进一步，考虑到城市化、老龄化、全球化等宏观背景，虽然加大政府财政投入尤为必要，但社会保障制度的建设不能超越经济发展水平的承受能力。

　　也就是说，在设计好再分配相关制度安排时，也应该注重在初次分配上寻求缩小收入差距。在具体政策上可考虑通过调整财政支出结构、出台支持性政策等措施，发展能吸纳农村剩余劳动力的产业，以产业发展促进农村经济发展和农民收入提高，让初次分配中劳动收入的提高成为缩小城乡差距的第一途径。

　　(作者系复旦大学公共经济研究中心副主任)