刘纪鹏：建立监管统一出资多元国资体系

　　□中国政法大学资本研究中心主任 刘纪鹏

　　尽管我国企业国有资产管理取得了显著成绩，但在涉及国有资产管理体制的重大方向和原则性问题上，还有不少分歧和争议。如围绕各类国有资产的监管尤其是产业国资和金融国资的监管与机构设置问题各方看法分歧较大。一些学者主张在现国务院国资委之外组建“金融国资委”代表国家统一行使对中央金融国有资产的出资人及监管职责。笔者认为，“金融国资委”的组建牵一发而动全身，事关我国国有资产管理体制改革未来和方向，必须对现状进行透彻分析，对未来改革模式进行充分论证，不应仓促上马。从长远看，建立监管统一、出资多元的国资体系，是我国国资改革的发展方向。

　　一、我国国资多头管理的现状和误区

　　国资多头监管现状

　　目前，除国务院国资委监管的约120家中央国有企业外，尚有中央80多个部委的6000多家国有企业及行政事业单位企业化经营的国有资产，以及中央所属的金融类资产不在国务院国资委监管之内。

　　目前，这些游离在外的经营性国有资产，都在探讨各自部门管理的国资监管模式。如在研究组建“金融国资委”的同时成立了中央文化企业国资监管领导小组办公室(简称“文资办”)，教育部也在组建相应的机构履行“教育产业国资委”的国有资本经营预算的职能。此外，中国对外文化集团、中国出版集团和中国烟草总公司由国务院直接作为出资人履行出资人职责，在财政部单列；中国邮政集团公司则暂由财政部履行出资人职责。

　　在我国经营性和事业单位企业化经营的国有资产中，国务院国资委负责监督管理120家大型中央企业；财政部行政政法司和教科文卫司则分别管理着中央和国务院行政、事业单位下属企业和事业单位企业化经营的国有资产；财政部金融司则对中央金融类国有资产进行归口管理，我国国资管理呈现多头管理的复杂局面。

　　目前，我国金融类国资主要分为中央所属的金融企业和地方政府所属的金融企业两类。从中央所属的国有金融企业国资管理上看，他们主要是由财政部代表国家对国有控股或参股的金融企业履行出资人权利和行使涉及资产评估、产权登记、转让审批等监管权力。

　　其中，财政部代表国家对中信集团和光大集团行使出资人权利(见《金融控股公司财务管理若干规定》财金[2009]89号文)；依据2009年财政部颁布的《金融企业国有资产转让管理办法》，明确了财政部对下列国有金融企业履行金融资产转让审批等权力：中国投资有限责任公司，国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、信托公司、保险公司，金融资产管理公司、信用担保公司以及中国人民银行总行下属企业等。

　　此外，财政部通过中国投资有限责任公司的全资子公司中央汇金公司以控股方式对包括工、农、中、建四大银行在内的12家银行以及非银行类金融机构行使股东权利。

　　从地方所属国有金融企业看，各地监管情况并不统一，有的归属于国资管理系统，有的是在财政序列，由于地方金融企业数量较少、情况各异，不是本报告研究重点。

　　探讨国资监管模式

　　要走出三个误区

　　第一，金融国资和产业国资不能统一监管的误区。在产融结合已成为国际趋势的背景下，严格将金融与产业分开是不利于国有资本统一监管的。一方面，从资本内在属性上看，无法依据资本的所处行业对金融资本与产业资本进行严格分割，如果对其单独进行监管，无法系统掌握国有资本的总量、结构、变动情况，不能根据具体情况制定对应对策。另一方面，从当前现实看，金融资本与产业资本的融合已是大势所趋，难以分开，例如国家电网公司、宝钢公司参股中国建设银行，中投公司投资海外石油项目，首钢集团入股华夏银行等。

　　第二，把出资人公司治理与国有资本监管混同的误区。无论是已经成立的国务院国资委还是探讨中的“金融国资委”，都仅是从单一出资人角度出发，就本部门、本系统、本行业的国有企业和国有资本来探讨国资监管的模式。而这种出资人监管模式，归根到底是属于现代公司治理范畴，并不能有效解决在我国国有资本众多、国有资本的战略规划与布局十分重要的背景。因此，我们应跳出局限，探讨我国国资体系的统一监管模式。

　　围绕着国资监管体制有三种概念必须要厘清，分别是所有者治理(Governance)、政府及政府系列部门的监管(Regulation)与针对国有资本的监督与管理(Supervision and Administration)。

　　(1)所有者治理是出资人或股东从公司治理结构角度出发对公司的治理；

　　(2)政府监管是政府作为社会管理者，在平等竞争基础上进行的监管，这种监管是基于政府的经济调控职责而产生的；

　　(3)国有资本监督管理则跳出了单个股东出资人对其所属子公司的监管范畴，依托国家所有者身份对国有资本的战略规划布局、国资预算、人事委派等全局性问题进行统一管理，最终实现国有资本的保值增值和惠及于民。

　　由此可见，国资监管与其它两类监管的区别是：第一，角度不同。国资监管不是站在某一个单一公司的角度，而是站在总体的，整体国有资本的角度谈监管问题；第二，对象不同。国资监管只监管国有资本的形成、经营、流动、分配，而非具体的企业或资产运营；第三，方式不同。国资监管注重战略规划布局、国有资本社会效益的特殊性和营利性相结合，使国有资本健康循环增长，并且完善收益分享机制。

　　第三，把公益性国企和营利性国企混同监管的误区。从国有企业存在和发展的不同属性来说，本文将国有企业划分为两类，一类是由财政部门管理的公益性企业，其特点是采取国有独资形态，不以营利为目的；另一类是国资部门管理的营利性企业，由于其与一般现代公司无异，其特点是采取国资控股或参股形态，以追求营利为目的，企业家来自职业经理人。

　　具体来看，公益性国企的产生主要是提供公共物品和接受公共补贴的企业，履行社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方的角色。从目前来看，公益性企业主要有以下几类企业：一类是纯粹为提供公共产品而设立的企业，比如国防、城市道路和路灯等基础性设施的供应商；第二类是生产国家专营专卖产品的企业，这类企业由于其高度垄断的特征，不能由一般的私人提供，比如造币、烟草等领域，可以交由公共财政进行管理；第三类是涉及邮政中普遍服务业务、铁道经营等改革过程中尚不能完全交由私人提供的行业，这些领域由于其业务的特殊性，也应当划入公益性国企的领域。

　　营利性国企是指按照商业原则运营的公司，主要受民商事法律调整，而绝大多数的国有企业都应当属于营利性国企的范畴。国资委的监管对象应当是营利性国企，监管范围是国家出资形成的以追求营利为目的的全部国有资本，包括产业类(如各国有资本经营公司)、金融类(如中投公司)和其他符合营利性条件的资本。大型商业银行、证券公司、保险公司、资产管理公司等在内的金融类国有企业，与普通市场主体无异，并且大部分已经在交易所挂牌上市。这些金融类国企应与其他从事石油、石化、电信产业的国有企业一样属于营利性国企，应当是在竞争性领域接受国资委监管的企业，不应将其划归其他机构独立监管。

　　二、监管统一、出资多元是国资改革发展方向

　　首先，监管统一是探索市场经济中新型公有制的必然要求。当前，探索公有制与社会主义市场经济相对接的过程中，我们必须保留对国资战略布局的统一监管，组建一个名副其实的国资委承担监管职能是非常必要的。需要一个具有战略规划眼光，非公司股东层面的统一监管主体，来履行对全国营利性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一产权管理与监督等重要职能。由于国资委监管者和所有者一身兼二任的定位，直接导致现实中在划分不同国有资本所有者的同时，把统一监管也割裂了，而统一监管恰恰是我们探索发展市场经济中新型公有制的必然要求。目前，即使国资委系统本身也简单的把我国的统一国资监管体系看作与大公司无异的出资人监管模式，实际上守不住监管就守不住出资人地位。这种既源于国家所有制，但又不同于出资人治理的模式能否建立，是中国公有制能不能和市场经济对接的大问题。

　　其次，出资多元是市场经济下国家所有制改革的必然方向。统一监管基础下的出资多元，是实现公有制与市场经济对接的必然选择，必将成为中央和地方国有资产经营格局的发展方向。就国有资产的出资人主体来说，必将完成多元出资主体的飞跃，为社会主义市场经济中规范的微观经济载体的多元化构造打下初步的基础。届时，一个中央、31个省、直辖市、再加上250多个地区一级的地方政府，将形成300个左右国有经济的出资人主体。这300个主体均要成立各自相对独立的国有资产管理机构，在不同层面代表着三级政府，行使出资人职能。而它们下边无论是中央还是地方两级政府下的国资系统，又应分别成立若干按主业划分的国有资产经营公司，这些资产经营公司从事国有资本的管理和运作，从出资人的角度去和下属的国有独资、国有控股和国有参股的实体企业相对接，完成国有经济内部多元化的构造，形成在统一监管背景下多元出资人并存的市场环境。

　　从上述意义上说，组建金融国资委的思路与我国国资管理体制改革方向并不相符。上个世纪八十年代末，我国组建最初的国资局，目的就是要取代当时旧体制下各行业主管部门管理国有企业“九龙治水”的局面。尽管由于种种原因这一战略目标在后来并未实现，但十六大后我国再次确立了新国资的管理模式，组建了统一的国资管理部门，终结了对国资和国企多头管理的局面。

　　当前探讨“金融国资委”，貌似只迈出了一步，但其后必将是文化、教育等多个国资委的涌现，会让国资委走回原先国资局的老路上，重新陷入多头管理的窘境。因此，我们必须坚持监管统一、出资多元的国资改革思路，才能真正推进国资监管改革的深化。

　　三、统一国资监管体系的战略构想

　　统一国资监管体系要包括监管统一和出资多元两个层面，同时跳出出资人监管的局限，真正实现“全口径、全覆盖”的统一国资监管体系。统一国资监管体系最重要的是在独立编制国有资本经营预算的基础上，对国有资本的布局规划、管理制度规范以及人事任免等涉及全局性的重大事项进行监督与管理，而不是单纯的沦为大公司股东治理的职能。

　　从组织体系看，本文提出要把国资委和国资管理系统分开，统一国资监管体系应分为两个层次，即：第一层次是指行使国有资产统一监管职能的国资委；第二层次是指履行直接出资人权利的国有资本经营公司。

　　在这一国资监管架构下，国资委未来在国资体系中定位为以终极出资人身份成为经营且营利性国有资产的统一监管者，主要负责监管国家出资企业，国有资本经营公司定位为直接出资人，成为社会主义市场经济中国有经济的多元微观载体。这一制度安排在《国资法》框架范围内，最大程度地保证了国资委的监管连贯性。这就由现在的国资委一身二任，变成两身二任，适度分开，合理分工，同时出资人与监管者职能在国资管理系统内实现统一。

　　从职能管理看，在这样的组织体系中，国资委并不直接参与对国有资本的管理，而是以监管者的角度，通过国有资本经营预算和其他管理方式，对国有资本的布局、规划和发展做出全局性部署，具体的出资人职能由国有资本经营公司来实现。

　　国有资本经营公司既可来自新设，也可从集团公司改造而来，既可以是AOC公司，也可以是集团控股公司。其核心特点有两点：第一，国有资本经营公司是国有独资公司；第二，国有资本经营公司是纯粹的出资主体，不参与任何具体业务的运营，其最主要的职能就是以出资人身份参与国有资本的管理。其中需要明确国有资本经营公司的主管领导由国资委任命，国有资本经营公司向其控股的国有企业派驻董事，强化对国资管理的全局性把握。

　　从实施步骤看，构建经营性国有资本的监管统一、出资多元的国资体系，应有计划、分步骤的将各行业经营性国有资本统一纳入到国资委的监管体系中。具体而言，可以分为三步走：第一步，按照上述设想，构建两层次国资体系，为经营性国有资本的统一监管奠定制度性基础；第二步，基于金融资本的特殊性，应对其率先进行整合，将国有金融资本统一纳入到国资委的监管体系中；第三步，在制度建设和金融资本纳入的基础上，将其他行业的经营性国有资本一同纳入国资监管体系中，最终实现经营性国有资本的统一监管。

　　总之，我们应建立统一国资监管框架，于国资管理系统内实现出资与监管职能的分离与整合，并充分发挥国有资本经营预算的功能与作用。构建统一国资监管框架有利于整体国有资本的保值增值、做大做强，实现国有资本的战略布局与结构调整，使国有资本成为我国特色社会主义市场经济的中坚力量和长久之计，最终惠及国民。

　　(中国政法大学资本研究中心刘冰、曾斌、李征、周建军对本文亦有贡献)

国资监管体制的三种概念
特征 类型	法律地位	组织形态	预 算	监 管	经营范围	治理结构
营利性国企	一般民商事法人	股份公司 独资公司	国有资本预算	国资委	一般领域	职业经理人
公益性国企	特殊公法人	国有独资	国家公共预算	财政部	特殊领域	公务员或职业经理人

 

两层次国资体系与国家出资企业的权责分工
层次	机构\类型	战略规划中心	股权管理与资本运作中心	投资中心	利润中心	成本中心
监管层	国资委	√
出资层	国有资本经营公司		√
	国家出资实体企业			√	√	√

　　两层次国资体系设想